本刊记者 陶俊洁 赵晓辉 徐蕊／文
6月26日，对于私募基金而言，这是具有标志性意义的一天，私募基金“无法无天”的日子将要结束了。
这一天，基金法修订草案首次上全国人大常委会会议审议。修订草案拟将非公开募集基金纳入监管范围，在中国一直处于监管真空地带的私募基金，其成立与运作将有法可依。
修法势在必行
近年来，包括私募股权投资基金、私募证券投资基金在内的非公开募集基金快速发展，在推动经济结构调整、提高企业自主创新能力、缓解中小企业融资难等方面的作用日益重要，也成为财富管理的重要工具。尤其自2009年创业板开启以来，中国私募基金业发展迅速。
但由于缺乏有效监管，私募基金业乱象频出，行业发展前景堪忧。
“以前是按照证券法及相关要求来进行私募基金监管，但没有专门的法律法规来对私募基金进行调整。”申银万国证券研究所首席分析师桂浩明介绍。
桂浩明表示：“在这种情况下，私募基金野蛮生长，数量增加非常多，但由于不受证监会直接监管，形成了一个灰色地带。同时，很多行为又没有明确的法律法规予以调整，操作过程当属于模糊地带，到底是违法还是合法并不确定。现在，私募基金已经发展到相当大的规模，对其进行监管非常必要。”
在原全国人大财经委办公室副主任王连洲看来，其实，将私募基金金纳入基金法中规范，制定综合的投资基金法，这是1999年开始基金立法的初衷和愿望。但由于种种原因，只出台了证券投资基金法，可谓“种瓜得豆”。
“现行基金法对非公开募集基金未作规定，使这类基金的设立与运作缺乏明确的法律依据，基金募集和投资行为不规范，容易损害投资者权益，更有少数违法犯罪分子借私募基金之名行‘乱集资’之实，蕴含较大的金融风险和社会风险。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示。
据了解，修订草案构建了与公开募集基金有区别的法律框架，包括合格投资者制度、基金管理人注册或登记制度、基金备案制度、基金非公开宣传制度等。
草案专设一章，以12项条款的篇幅对非公开募集基金作了原则规定。关于基金管理人的注册和登记制度，草案一方面要求基金管理人按照规定的条件向国务院证券监督管理机构申请注册，向基金行业协会申请登记；另一方面，对应当注册但未申请注册，或者应当登记但未申请登记的基金管理人，规定了限制开立证券账户、限制证券买卖等措施。
桂浩明指出，如果最后真正获得通过的话，对基金的发展是明显利好的。从修改内容来看，对私募基金的思路是把它管起来，对公募基金的管理思路是变堵为疏，这代表了未来一段时间我国基金行业管理总的趋势。
私募将有法可依
针对私募基金的特点，修订草案确立了合格投资者制度，规定非公开募集基金只能向合格投资者募集，合格投资者应达到规定的收入水平或资产规模，具备一定的风险识别能力和风险承担能力，合格投资者累计不得超过200人。
与公开募集基金相比，非公开募集基金的运作方式更加灵活，投资范围也需要更加宽泛。全国人大财经委的报告说，考虑到国务院有关部门对主要投资于未上市股权基金的监管存在一定争议，修订草案依据证券法对证券的定义，规定非公开募集基金除可以投资于上市证券外，还可以投资于未上市的股份有限公司股票等其他证券。
修订草案豁免了非公开募集基金的注册，仅要求在募集完毕后，由经注册、登记的基金管理人分别向国务院证券监督管理机构或者基金行业协会备案，并规定非公开募集基金不得使用报刊、电台、电视台、互联网等公众传播媒体形式或者讲座、报告会、分析会等方式进行公开性的宣传和推介。
“由于未上市公司上市前景具有不确定性，股权流动性较差，人们对于私募基金的此类投资有些担心，正是基于这样的背景，这次基金法修订对此予以特别明确。”中国银河证券基金研究中心总经理胡立峰说。
值得注意的是，修订草案不仅把所谓的“阳光私募”纳入监管，实际上囊括了所有形式的私募基金，只要实质上进行私募运作的投资机构都应遵守基金法。
中国当前的非公开募集基金主要以公司或有限合伙企业形式存在，在形式上并不属于草案规定的非公开募集基金。对此，有意见认为，不应将上述机构纳入基金法调整范围，对这部分基金及其投资活动依据公司法、合伙企业法进行工商注册及运作即可。
“考虑到这些以公司、有限合伙企业名义出现的证券投资机构，虽不叫证券投资基金，但其资金募集和对外投资行为实质上仍是募集资金交由专业机构管理和投资，如果仅因其不称‘基金’就不纳入调整范围，这将难以通过修改法律规范其募集和运作，在实践中也容易发生监管套利行为，不利于非公开募集基金行业规范发展。”吴晓灵说。
为此，草案特别规定，公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。
有待完善
基金法修订草案对私募基金做出了五项原则性的规定，桂浩明认为，“这些规定目前确实可以解决大部分问题，但还是有待发展的。”
“如果从更高的要求来看，我们现在的修改意见还有很多值得完善的地方。比如怎么提升基金；基金公司对基金高层人员的股权激励问题；基金管理公司费用的收取等。”桂浩明表示。
有分析师认为，从基金的销售、投资运作到基金公司的管理，证监会正从各个方面完善基金行业的发展，但从作用来看，部分修订条款的“政策意义大于操作可行性”。
胡立峰说，草案中的大部分规定都已经是私募基金实际操作中的通行做法，但是，立法使私募基金有了明确的监管部门和监管依据。
对于下半年的政策期待，上海证券首席基金分析师代宏坤表示，最希望看到基金法修订能有实质性进展。首先是基金的投资范围能更放开，希望能有更大步子的放开投资标的。其次是基金公司的设立条件，大股东的身份能否放开到实体经济的经营者中，值得期待。此外，包括基金公司的组织形式、基金的类型等，都希望在基金法中能出现较大的改变。
“没有一个法律法规能够把所有问题都解决，但是有法总比没有要好，这是一个很大的进步。”桂浩明说。目前，修订草案还是比较符合中国私募基金发展现状，这样一个规范应该是比较完整，但一开始不可能把各种现象都设想完毕，有发展调整的空间。
王连洲指出，基金法修订草案亮点的确不少，但是现在这个草案与当前基金市场急需面对和解决的一些根本性的问题相比，针对性、操作性还有“三公”原则的市场化导向性还不够强。
