随着国家严控信贷目标并采取措施防范系统性金融风险，地方政府融资难度加大，近期推出市政债券的呼声越来越高。

　　分析人士认为，从成熟市场的经验看，市政债券在城市化进程中的基础设施融资中发挥着十分积极的作用。随着经济的发展、资本市场的深化、产业结构的调整，培育和发展中国的市政债券市场已势在必行。

地方建设融资缺口巨大

　　当前中国已进入了工业化和城市化发展的加速期。《2009年国民经济和社会发展统计公报》显示，中国城市化率已经从1978年的17.92%提高到了2009年的46.6%。在城市现代化和农村城镇化过程中，地方建设的资金需求越来越大。

　　据统计，随着中国城市化率的不断提高，每年有1000多万人口要进入城镇生活。而根据京、津、沪等主要城市的经验数据，每新增一名城镇人口，城市基础设施的配套投资需增加6万至9万元，即未来每年城市化新增的基础设施投资需6000亿至9000亿元。在既有分税制格局下，仅靠地方政府的财政收入显然无法满足如此庞大的资金需求，只能通过融资途径解决。

　　目前，地方政府主要通过债务融资获得基础建设资金。在直接发债受法律明令禁止的情况下，为解决其大量融资需求，地方政府摸索出了一条通过投融资平台进行“曲线”融资的途径。地方政府通过划拨土地或资产重组等方式，组建城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，由其出面融资，然后将所融资金用于城市建设项目。

　　资料显示，截至2010年6月底，地方融资平台贷款余额高达7.66万亿元，其中23%存在风险。

市政债券有望2011年推出

　　发行市政债券可以开辟一条规范、有效的地方政府融资渠道，不仅可以提高地方政府融资效率，也可以使隐藏在不规范融资体系下的风险显性化，进而降低政府财政风险和市场风险。

　　业内关于中国是否应推出市政债券的讨论已持续多年。近期，越来越多的市场消息佐证中国有望在2011年推出市政债券，而此前市场亦有消息称，全国人大常委会可能修改《预算法》中规定地方不得举债的第28条款。

　　目前实行的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”此项条款的限制正是中国市政债券一直无法获批的一个主要原因。

　　2010年9月17日，人民银行发布《中国金融稳定报告（2010）》，特别提及了地方融资平台和地方债务问题。就地方债务问题，报告称，“地方政府投融资平台贷款增长较快的现象不容忽视。”

　　报告表示，要借鉴地方政府债券发行的经验，抓紧研究论证和拟定市政债券管理办法，借鉴国内外债券市场的实践来规范和约束地方政府负债行为，提高政府债务和财务信息的透明度，强化市场对地方政府信用的监督和约束。

　　此外，人民银行亦指出，所谓市政债券是指由地方政府或其授权的机构为满足市政运转或经营建设需要而发行的债务性融资工具。一般可分为两类，一类是一般责任债券，偿债来源是发行人的税收收入；另一类是收入债券，偿债来源是所发债项目的未来收入。

　　目前，中国采取由财政部代发地方债的方式筹集资金，用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。

　　2009年和2010年，财政部连续两年代地方政府每年发行2000亿元地方债。但多位专家认为国家代理发行只是过渡，其在塑造地方政府独立债务主体和发挥市场机制作用方面仍有不足，未来趋势还是逐步向有条件的地区放闸发行市政债券。

　　中国国际经济交流中心研究员王军也认为，随着中国经济运行状况的变化以及分级财政体系的逐步形成，试点地方市政债券的发行与流通，既有必要，也有可能。

诸多问题仍待突破

　　虽然发行市政债券有强烈的现实需求，但如何推行还有诸多问题有待突破。

　　地方政府发行市政债券，不可避免地将会面临一系列的法律问题。

　　首先，《预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券。修订《预算法》相关条款，为地方政府发行市政债券提供明确的法律依据，是中国发展市政债券的前提和基础。

　　其次，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债后，将会出现破产问题。而中国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。为此，有必要吸取地方政府融资平台债务风险过度膨胀的经验教训，制定明确的、系统性的市政债券管理规章。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所王朝阳表示，为了防止地方政府发债失控，造成偿债危机，在市政债券市场发展的初期可以采取较为严格的宏观控制和管理：一是地方政府要制定市政债券的发行计划，并经过细致的测算和严密的论证；二是发债规模计划要经过地方人大的审批；三是各地的发债规模最后要经过中央政府审核，并进行必要的调整和综合平衡，同时注意市政债券规模与国债规模的平衡和衔接。

　　此外，目前中国仅有的《企业会计准则》不适用于地方财政，应当根据地方政府财政的特征制定相应的会计准则，为地方政府信息的完整、真实、准确披露奠定基础。地方政府财政状况的公开透明，是市政债券风险监控和市场化运行的前提。

　　除了法律法规方面需要解决的问题，还需着眼市场运行体系的建设，培育并推动市政债券市场的发展。目前中国仍缺乏符合市场规律的市政债券运作机制。利率设计仍不尽合理，定价机制还需进一步健全，且投资主体仍显单一，这些问题可能会导致发行后，市场交易不活跃，影响债券的流动性。这就需要在市政债券发行前确立合理的市场基础框架，就发行主体、发行规模、发行方式、债券期限、利率、投资者、二级交易市场制定全面具体的方案，合理设计债券期限和利率，设计多样化的债券品种和避险工具，慎重选择发债主体，培育多样化的投资主体。

　　王朝阳还强调，地方政府发行债券是严格的市场行为，不是“扶贫”或转移支付，因此，财力弱的地方发债规模肯定就小，财力大的地方发债规模必然就大。支援不发达地区，促进地区经济协调发展，只能通过其他财政手段，而不应寄希望于发行市政债券。