华蓉晖／文
发展中国家的灵活就业人员一般游离于本国的养老基金缴费体系外，全球绝大多数发展中国家养老金的遵缴率一直徘徊在20%或更低的水平。
随着灵活就业人口占劳动人口的比重连年攀升，以及老龄化问题的日益凸显，有效激励这一庞大群体在就业期间自觉缴纳养老基金，成为政府的当务之急。
其他国家的一些创新做法值得借鉴。
墨西哥——政府向所有缴款人提供等额津贴
税收激励是许多国家采用的一种养老保险“助推剂”，但在鼓励低收入人群参保方面，效果并不好。因为许多国家非正规部门的特点是“不缴税”，这些部门的员工一般也无缘享受税收激励政策。
因此，许多国家开始尝试其他激励模式。墨西哥政府向养老金系统内的所有缴款人账户提供均等的津贴。由于国家补贴一视同仁，因此，对低收入缴款人来说，国家补贴占养老金储蓄的份额更大些，会更加珍惜。
政策出台后，确实有许多灵活就业人员积极开设养老金账户，并主动定期向账户内存款。虽然政策本身没有财富再分配的性质，但对低收入者的激励效果非常好。
菲律宾——努力提高社保服务便利性，降低服务成本
1997年，菲律宾开始施行新社保法，强调各级社保机构的功能，使社保机构在扩大社保缴款覆盖面和促进缴费征收方面发挥关键性作用。
管理层着重抓好两项工：一是增加服务便利性；二是降低服务成本。
首先，从2001年起，社保机构开始实施新服务公约，明显缩短养老金申领审批时间，使老百姓感受到社保服务的便利性。
其次，各级社保机构通过与群众组织合作解决灵活就业人员缴款和领取养老金过于分散的难题。由群众组织充当雇主角色，作为社保机构和灵活就业人员间的“中介”，代理社保机构收缴养老金存款并发放养老金。这一举措不但便民，且大大降低了原先由社保机构统一征缴和发放养老金的成本。
值得一提的是，社保机构不仅把这些基层群众组织简单地看成“代理中介”，还通过发放奖金的形式，激励基层组织动员更多辖区内的灵活就业人员参加到社保养老体系中来。
此外，菲律宾政府开始注重发挥银行体系在推进社保养老金计划中的作用。以前私人银行往往不愿对贫困的灵活就业人员提供金融服务，现在社保局通过主动与菲律宾储蓄银行和菲律宾发展银行展开合作，改变了这一局面。
2002年，两家银行共同推出一款面向灵活就业人员的按日储蓄金融产品，鼓励人们天天储蓄养老金，攒足按月缴纳金额后，由银行统一向社保代理机构汇付缴款。
同时，政府还考虑借助ATM机等自助系统和分布广泛的邮政体系来办理养老保险的缴费和发放业务，使分散在边远地区的居民都能方便地参加社保。
最后，菲律宾政府还酝酿提高全社会的最低工资水平，以确保灵活就业人员有足够的经济能力持续缴款。
越南——政府补贴穷人，允许富人高价购买缴款年限
2006年，越南开始实施新社保法。由法律设定建立全国性的自愿养老金计划，目标人群包括没有正规劳动合同的工人、农民和小型贸易企业员工。
法定领取养老金的前提条件有两个：一是男性达到60岁，女性达到55岁；二是参加社保缴费至少20年。
缴款起始额为个人月收入的16%，以后每两年递增1%，直至2010年时达到月收入的22%。由越南社会保障部负责自愿缴款的社保基金的管理和运营。
新计划的实施面临两大挑战：
一是社保计划设定的最低缴款额的“门槛”很高，可能将许多低收入劳动者挡在门外，除非对这一群体进行特别补助，创造条件让他们加入该计划。
二是至少20年的缴款期可能让大龄劳动者失去参与养老金计划的机会。相关调查表明，这部分人群中的有钱人愿意通过多缴费来“购买”他们必须达到的缴款年限。
因此，政府的应对措施有两条：
一是通过出台政策，允许有购买力的中年人高价“购买”部分缴款年限，使他们符合领取养老金的条件。
二是通过“家计调查”了解穷人家庭的基本状况，对赤贫的穷人进行全额补贴，对较贫困的人员实施部分补贴，保障他们有经济能力缴付最低缴款额。
创新应对提前支取养老金
绝大部分养老金计划都设有“退休前不能提前支取养老金”条款，这足以使资金有限的灵活就业人员望而却步，不利于提高养老保险遵缴率。因此，各国管理者都在积极思考将养老金计划设计得更灵活些。
对那些自谋生路的劳动者来说，如果允许他们有条件地从养老金账户中提前申领部分养老金储蓄以解燃眉之急，一定能提高他们参与社保养老金体系的积极性。
目前正在推行的一种较好的做法是，对养老金账户内的资金作出明确界定，规定哪一部分是可以在缴费期内支取的，哪一部分是只能退休后才可领用的。
例如，有些国家的政策规定，政府或雇主在个人缴款后进行配比缴款的那部分资金是不可提前支取的，而个人自缴的部分能有条件地取用。这样养老金账户中的部分资金就能被有条件地“盘活”。
另外，许多国家已意识到一味对提前支取行为进行惩处的管理办法过于简单。墨西哥、印度等国已开始推广更人性化的变“堵”为“疏”管理模式，即对按时存入且从不提前支取养老金的账户进行奖励。这一做法同样能起到督促参保人提款时慎重考虑的作用。
对中国的启示
上述发展中国家基本养老保险计划的改革实践对我国可以提供一些借鉴。
首先，养老保险缴款额的设计要顾及灵活就业人员的经济承受力。
由于城镇职工每月只需向个人养老金账户缴款（统筹基金的缴款由所在企业承担），而要求无固定收入的灵活就业人员既要承担统筹基金缴费，又要承担个人账户缴费，他们当中的低收入人群可能无力缴费，而高收入者又不愿接受这样的缴费条款。
统计表明，截至2009年年末，全国城镇就业人口为3.11亿人，其中有约1.5亿人通过各种灵活就业方式实现就业。参加城镇基本养老保险的人数为2.35亿人，有近1亿的就业人员未参与社会基本养老保险制度。
事实上，正规的且规模较大的企事业单位本身经济承受能力较强，加之劳动部门的严格监管，参保率较高，而灵活就业群体的参保率比较低。
建议政策制定者从“养老保障理应全民共享”理念出发，改进和完善社保养老金计划的设计，借鉴墨西哥政府对全民养老金账户贴补的思路，使缴款额的设计得到绝大多数灵活就业人员的认可，这将有效提高我国养老保障制度的参与率。
其次，养老保险缴款和发放的管理要贴近灵活就业人员的需求。
当前的规定未考虑到分散于社会各角落的灵活就业人员的实际需求。大量的灵活就业人员整天为生计奔波，可能根本不知道当地的保险经办机构在哪里，离他们的住处有多远，且出于不熟悉或怕麻烦的简单心理，不愿与社保经办机构打交道。因此，一大批有经济能力参保的个人会就此失去参保机会。
菲律宾社保局依靠基层群众组织收缴和发放养老金的做法值得借鉴。
再次，吸引灵活就业人员参与社保养老保险体系还有赖于制度配套衔接的人性化和精细化。
越南养老保险计划的改革框架中有两个做法值得借鉴：
一是缴款额每两年递增一次，从本人月收入的16%起步，至本人月收入的22%封顶。这一设计的好处是随着职工收入的增长，养老基金的累积也会跟着同步增加，从而抵御通胀压力，保障养老基金的可持续性。
二是将养老保险缴费的高费率建立在政府对穷人补贴的基础上。通过“家计调查”形式，以家庭贫困程度为依据，政府对就业人口在缴费阶段设置不同的补贴额，保证穷人缴得起养老保险费。
我国目前出台的农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度看，两项制度中养老金领用的计算方法同城镇职工基本养老金的计算方法差异很大，致使领用的养老金相差悬殊。
如果那些家庭经济条件较差的灵活就业人员，一旦因无力缴款达不到城镇职工基本养老金的领用条件，年老后的生活水平将明显下降。越南新养老金计划配套的补贴制度则在缴款阶段就力求解除穷人的后顾之忧。
作者系上海金融学院国际金融研究院副研究员
