每月1号出刊
 
[新华08网站] [金融世界论坛] [关于我们] [版权声明] [杂志征订] [广告合作] [联系我们]  新闻热线:010-88051563
 
文章
日期
  首页 | 特别策划 | 大调查 | 金融家 | 国际观察 | 风向标 | 兼听阁 | 热点 | 产业 | 公司 | 市场 | 其他
  金融世界 > 热点 - SPOTLIGHT
 
城投公司出路

2011年07月28日 16:00  
作者:张轩   责编:吕星  lvxing-lucky@126.com   月号:2011年7月号 来源: 金融世界



  

    近年来,城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各具特色的城投公司在全国各地相继成立,对各地经济和社会发展以及提升本地城市形象做出了重大贡献。

  今年作为“十二五”开局之年,部分地方政府盲目扩大投资规模,为地方城投带来巨大投资风险。财政部财政科学研究所研究显示,我国地方投融资平台负债已超过6万亿元,约相当于GDP的16.5%。一些地方性融资平台的负债率高达94%,有的地方甚至高达400%,而国际上平均为80%~120%。

 

金融风险的高发地带

  城投企业是我国市政基础设施行业市场化改革的产物,同时也是地方政府市场化融资的主体。全国城投公司协作联络会秘书长崔国清在接受采访时表示,过去,城市基础设施的投融资主要是以政府主导、财政资金为主,目前已经走向了政府引导、市场化企业化融资的新模式。一批运作规范、结构合理的城投企业的出现,符合市场需求,也适应国家政策要求。然而,迅猛发展下的地方融资平台却容易成为金融风险的高发地带。

  部分专家认为,城投企业之所以面临较大金融风险,其原因可归纳为两点:

  一是,地方基础设施建设一般投入较大,建设周期较长。据了解,基础设施建设的周期一般为5~8年,甚至更长。但同时,商业银行考虑资产与负债的期限配置,通常贷款期限不超过3年。而周期过长,也使得建设过程中不可控的因素较多,融资环节的任何疏漏都有可能影响资金周转进而影响工程建设。

  二是,城投企业还面临政策性风险。这包括税收基数和税率变化、土地政策调整、地方政府换届、政府财政收支的透明度低、管理部门的新要求新标准、甚至个别主管部门的贪腐行为等。

  这些因素都导致城投企业的资金运行经常捉襟见肘,处于“借新债还老债”的模式下,很多公司的负债率不断攀升。

  根据调查,目前,绝大部分政府城建平台的资产负债率都在70%以上,这种资产负债结构给企业后续工作带来了极大的困难和挑战。

  第一,使企业承担了较高的财务费用。第二,影响了他们今后的进一步融资。第三,导致企业在推动多元化的融资创新方面难以发挥作用。第四,导致部分城建平台可能出现财务风险,其中主要体现在资金流转风险、偿债风险和有效资产不断缩水的风险上。

  据调查,资金流转风险主要出现在没有稳定的利润来源、高投资、高负债、低投资回报的情况下,受企业资产质量和运营效率影响较大。城投企业所从事的很多投资,都是公益性的项目,其本身就存在回报周期长、回报率低的特点,如果企业没有对项目进行良好的规划,没有对资源进行有效的分配,会大大影响企业资金流的运转。

  偿债风险主要是因为负债率过高,导致按期偿还银行本息出现困难,往往是“拆了东墙补西墙”,且受金融货币政策的刚性制约和影响非常大。

  有效资产不断缩水的风险是指企业在每年的资金收入不够偿还银行利息的情况下,不断用平台的有效资产填补缺口,导致企业的有效资产不断缩水的情况。

  这些矛盾和困难普遍存在于各地的政府投融资平台。这些机构具有政府和企业双重性质,因此客观上就存在公司定位、管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续发展等方面的先天不足。这主要是由于我国的经济体制改革还没有彻底到位,导致有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成。因此,这些矛盾和困难需要在更长的时间内、更深的层次上不断完善和解决。

  同时,由于监管体制的不健全,一些地方特别是区县级的投融资平台存在巨大潜在风险。地方投融资平台由政府设立,多数实为依附于政府的附属单位,普遍存在着高层管理者与政府关系密切、商业化运作程度不高、经营机制不规范、信息披露不透明、监督困难等问题,为滋生腐败提供了土壤。此外,地方土地的过度开发和担保,也可能会激化政府、企业和居民的矛盾,影响社会稳定。

 

建立健全融资平台监管体系

  由于地方政府与城投企业之间有着千丝万缕的联系,所以目前城投公司的市场定位亟待“破题”。可以考虑采取“十二字”方针,即“治存量,开前门,关后门,修围墙”来防范地方金融风险,两条腿走路,确保城建实现可持续发展,建立健全融资监管体系。

  为了确保未来城市建设可持续发展,政府应对城建平台经营性项目与公益性项目进行风险隔离,适当提高经营性项目的盈利能力和水平。政府对公益性项目要配套各种优惠政策,并投入相应的资金,引导城建公司采取适合该类资产特征的融资方法和手段,如采用ABS(资产证券化)的方式融资。对经营性资产,则应引导城投公司通过整合这类资产和资源,深度开发和利用这种资源,最大限度盘活和利用这部分资产,降低平台运行风险,实现城建投入产出的良性循环。

  针对城投公司目前多元化融资现状,政府应出台相应的制度来规范城投公司的融资行为,将金融风险发生的可能性扼杀在萌芽状态。

  同时,调查发现,目前部分融资平台公司存在债务规模较大,资产负债率较高的风险,部分地方政府性债务管理不到位,存在一定的风险隐患。

  中国社科院金融研究所金融市场研究室主任曹红辉、交通银行首席经济学家连平等专家认为,清理地方融资平台,不仅要着眼于当前的风险控制,而且要在公共财政体制下建立支持城镇化发展的融资机制,更深入地分析房产税、物业税等替代性手段对土地出让制度的影响,以及土地出让制度改革的方向和方式,建立财政的资产负债表,完善预算管理体制,制定风险审查、预警和控制机制。

  业内专家建议,要从投资立项、预算管理、资金拨付、资产盘活和债务控制等多方面,进一步规范融资平台公司运作,加快形成规模可控、权责明确、偿债有序、监管有力的政府性资金平衡和融资平台公司管理体系。

  第一,建立对融资平台公司债务情况的动态监测机制以及符合融资平台公司特点的绩效考核机制。

  据了解,上海市级融资平台公司将统一由市国资委进行归口管理。今年一季度,上海市国资委向各主要市级融资平台公司派驻财务总监,并建立融资平台公司债务信息申报和审批的信息化管理机制,提高政府性债务管理的时效性和及时性。同时,研究制定加强市级融资平台公司投融资管理的实施意见和办法,建立和完善符合市级融资平台公司的特点和目标考核体系。

  第二,规范和加强投融资平台公司管理,科学统筹平衡资金,完善融资平台公司偿债管理和资产财务管理。

  第三,规范融资平台公司融资和对外担保行为的管理。融资平台公司要合理安排举债规模、类型和期限,按国家有关规定规范融资行为,向银行业金融机构申请贷款必须落实到项目,严禁出现重复申请贷款、超项目批复规模贷款等违规融资行为,严禁平台公司直接或变相以政府信用对外提供担保。

  第四,严控融资行为,实现“阳光融资”。国家自然科学基金《中国地方政府融资平台研究》课题组专家也表示,目前,要理清地方融资平台的债务和地方政府的债务并不容易。关键要为地方融资平台的正常融资提供通道,同时规范其发展,合理控制债务规模,防范连带形成的财政风险和金融风险,使得地方融资平台真正实现“阳光融资”。因此,未来地方政府融资模式必须满足一定的约束条件,也就是说必须把债务率控制在合理的范畴之内,新型融资模式必须追求总量均衡与结构协调的双优目标,两者要统筹兼顾不可偏废。

  此外,曹红辉还建议,政府应限期注入资金和生息资产,对融资平台注入资本金,对收益性项目赋予经营权;对资金使用和偿还统筹进行资金和账户监控,落实还款来源。同时,吸收各类民间资本参与地方融资平台的建设。

 

允许其深度参与城市资源经营运作

  除此之外,政府应该在政策上给予一些明确的强制性规定,帮助城投理清发展路径,提升实力,使其具备应对各种风险和挑战的能力。

  为了提升城投公司的积极性,政府应该允许其深度参与城市资源的经营运作,适当地赋予城投公司具有一定垄断性的产业,让其利用国有资本在政策上的优势,提升自身实力。

  例如,城投公司具备一级土地开发的资格,可以对生地进行开发;另一方面也可以通过融资,对土地进行二级开发。一二级联动开发,可以减少城投公司的投资成本,与政府的合作也保障了开发资源的稳定性。可以说,城投公司在土地开发,尤其是商业地产开发上具有天然的优势。

  今年年初,天津城投集团投资70亿元,重点打造了天津大型重点商业项目——银河国际购物中心。据了解,该中心占地7.46万平方米,建筑面积36万平方米。该项目包括了大剧院、博物馆、美术馆、图书馆、青少年活动中心在内的多项文化设施。

  与住宅市场相比,商业地产实际回报率约为3%~5%,利润难以谈得上丰厚。不过,对于进入商业地产,天津城投具有发债融资的优势。商业项目,尤其是预期回报比较好的项目,可以打包成为债券类资产,从而进行融资。多元化的投资已经成为天津城投集团的融资方式之一。

  而重庆市政府赋予八大投资集团土地储备功能,实现投融资的“两个循环”。第一个循环,投资集团在获得土地后,自己出资实施征地动迁、产权过户,从而增强其信用资产,可在银行抵押贷款,用于各种基础设施建设。第二个循环,在对土地储备后,投资集团要对土地进行开发整治、整理,如“七通一平”,之后通过“招拍挂”出让给房地产开发企业。

  这样,储备的土地实现了升值,投资集团获得相应收益,一方面部分资金用来抵扣基础设施中的各种投资,另一方面用于还银行贷款,实现投融资的良性循环。

  因此,城投公司应结合城市基础设施建设参与城市土地经营,主要是土地储备和土地初级开发;广泛参与城市地上、地下、地面空间的经营,包括城市广告、可经营的人防设施、停车场、与路桥建设相关联的开发、城市弱电管网的经营开发等;由政府授权城投公司从事公用行业特许经营,包括城市供水、污水处理、垃圾处理,燃气热力、公共交通、轨道交通、路桥收费等。其中参与土地资源的经营是最关键的环节,通过土地经营产生的利润能有效弥补公益性项目投资所产生的资金缺口。

 

实现金融与城投的有序对接

  随着各地资本市场的不断完善,很多城投企业都积极寻求和金融企业的合作,开辟了新的融资模式。例如,上海城投与泰康资产管理公司共同发起设立了“泰康-上海水务债权计划”,向保险公司定向募集资金20亿元,这是经中国保监会批准的第一个完成资金募集的保险债权计划。但是我国对金融领域的限制还较多,政府应适当放开对金融领域的限制,实现与城投的有序对接。

  首先应允许各地城投公司可灵活采用BOT(私人资本参与基础设施建设)、PPP(公私合作关系融资模式)等融资方式进行融资。同时,可以积极运用公司融资,出售资产和股权、重组上市融资、发行企业债券、发行信托产品、城建资产证券化融资、组建城建产业投资基金等,进行创新融资。

  其次,不仅可以在城建平台这个层面负债融资,还可以通过其他产业平台进行负债融资,可以通过公司下属经营性资产重组上市融资、信托融资,也可以通过成立新项目公司进行项目融资等。

  此外,应该给予城建平台更大的发展空间,让其获得多渠道融资模式。例如,政府可以引导城建平台不仅争取财政预算内投入,还可以积极争取预算外的投入以及政策方面的支持;不仅可以争取国内一般商业银行贷款,还可以让其积极争取国家开发银行及国外银行贷款,例如,亚行、世行的优惠贷款;不仅可以通过存量资产、股权进行融资,还可以通过增量引入、增资扩股进行融资等。

 

提升自身防风险能力

  作为金融风险的高发区,外部的监管固然重要,但如果能从其内部入手,有效地提升城投融资平台自身防范风险的能力,将获得事半功倍的效果。

  例如,重庆为了保证八大城投集团的正常运转和可持续发展,要求其在经营管理中做到“三个平衡”:一是净资产与负债的平衡。资产负债率在50%~60%,即大体上净资产和债务是一比一。如果负债率过高,就会有泡沫,丧失信用。二是现金流要平衡。八大集团每年要承担近400亿元的基础设施投资,另外还要还本付息,两项相加每年有五六百亿元的支出。

  当然,各种投入也会有收入,高速公路收费、城市路桥的收费等,收入来源和融资资金、投资支出最后要保证现金流平衡。三是投入与产出或投入与资金来源要平衡。重庆市市长黄奇帆表示,“三个平衡”是八大投资集团持续运作发展的重要基础。

  此外,重庆市政府要求八大投资集团构筑防范金融风险三大“防火墙”:第一,重庆市财政不直接为八大投资集团融资担保。比如“八大投”要借100亿元,重庆政府出张空头支票担保一下,那么“八大投”的风险全部变成了重庆政府的债务。“八大投”之所以能在市场上融资,是因为其自己的资本金和收入,而不是靠政府的一纸担保来融资。第二,八大投资集团之间互相不能担保。因为互相担保,会掩盖矛盾,某个集团的情况很好,就会为别的集团做担保,等到一个集团出事,把八个集团都拉下水,这种“多米诺骨牌”效应需要防范。哪个集团动不了了,政府高度关注,可以为哪个集团做平衡,把矛盾消解,不要等到几个集团一起下水了,才事后来解决问题。第三,坚决不挪用专项资金。在一个集团内,即使某一项目还剩余资金,而别的项目可能资金很紧,也绝不交叉混用。从以往各地城市建设项目融资的成功经验可以看出,对不同行业、不同特点、不同阶段和不同融资渠道要求的项目,在操作方式方法上的差异还是相当大的。这也就要求政府部门必须培养出对国家金融政策、融资工具、融资渠道等方面深入了解和掌握专业人才,特别是在一些重大城市建设项目的融资和转让上,为城投公司提供必要指导,有助于提高平台的资产运行效率和项目融资的成效。

(作者系新华社经济分析师)


 
 
2011年7月号
 本刊精选图片
 往期回顾
2011年6月号

[回顾]