近年来，我国城市化进程加速，城市基础设施建设资金不足的问题逐步显现。商业银行贷款往往受到严格的条件约束，政策性银行的贷款对象一般侧重于全国性基础设施建设项目，而市政公用设施建设项目往往具有公益性特点，民营企业资金实力有限，短期内难有大的作为。在此种局面之下，土地收益成为地方政府难以替代的收入来源。

曾倚重的“土地财政”

　　湖北省一位厅长告诉我们：湖北省本级一般预算收入仅200亿元，与本省生产总值的比例是全国最小的，财政支持地方经济发展靠一般性财政预算收入远远不够。实际上各地普遍反映财政紧张。在各地财政预决算报告中，这样的表述比比皆是：“完成财政收入任务面临巨大压力”、“支出压力将进一步加大”、“财政保障能力有待进一步加强”、“财政收支紧张的矛盾依然十分突出”、“收支矛盾日益尖锐”、“财政收支平衡面临很大压力”、“财政收支形势仍然趋紧”。

　　应该说全国总体情况也是如此。财政部全国2010年预算执行情况和2011年预算草案报告中，“当前我国财政形势”一段就指出：“从财政看，收支矛盾依然比较突出……支出压力很大。”

　　为增强财政保障能力和支持当地经济发展的能力，各地都在努力增加收入。毋庸讳言，相当于地方本级一般财政预算收入70%以上的土地出让收入自然是各地眼中的“香饽饽”，被视为重要的增收来源。如广州2011年预算就安排土地出让收入646.5亿元，比去年的455.6亿元大幅增长42%。这被媒体披露后引发了异议。但其实广州并非特例，我们查阅了数十个省市的2010～2011年预决算报告，尽管大部分省市回避了敏感的土地出让收入数字，但在披露了土地出让收入预算的省市中，绝大部分都计划有不同程度的增长，显示各地对“土地财政”的倚重短期内难以改变。

功过评说

　　地方政府“土地财政”模式的成因复杂。客观地讲，“土地财政”对促进当地经济发展和加快我国工业化发展和城镇化进程起到了不可否认的积极作用。但在土地财政模式形成并扩张的过程中，其弊端也越来越明显，近年来突出表现在对住房价格的上涨起到了推波助澜的作用。

　　分析土地出让收入的支出结构，我们归纳土地出让收入对地方社会经济发展的贡献主要体现在三个方面：

　　其一，地方土地出让收入中约一半用于城市公共投资，包括城市基础设施、学校等公共目的投资，其中，北京、上海、天津等城市比例更高，有的年份甚至高达70%～80%。城市公共投资有利于推动城市环境升级，提高城市功能服务水平，从而拉动城市经济，也提升了周边地产价值，带动相关税费增长。

　　其二，地方土地出让收入中约30%用于工业用地开发。工业用地的开发成本并不比住宅等其他用地低，但出让价格却较低，有的甚至是“零地价”。以工业用地为筹码的招商引资所产生的效益（工业产值、相关财税等）往往体现于长期。工业用地属于短期投入大、收益见效慢的项目。土地出让收入支持了对工业用地的前期开发投入，是地方政府扩大工业项目招商引资的重要依靠。

　　其三，土地出让收入中约有20%用于“三农”支出、国有企业下岗职工安置、保障房建设等民生领域。

　　据财政部资料，2009年全国土地出让支出12327亿元，其中征地拆迁补偿和土地开发等成本占一半以上，其余主要用于城市建设、三农和灾后重建等。如果没有这部分土地出让收入，当年地方政府性负债可能要翻两番。

　　尽管“土地财政”的积极作用不可否认，但其弊端也日益明显并广遭诟病。

　　其一，“土地财政”将地方政府与房地产商的利益联结在一起，当房地产市场出现危机，土地交易冷清时，地方政府为力保土地财政，普遍将扭转楼市下滑趋势视为当务之急。如2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，而当房价飙升之际，地方政府却缺乏动力去调控房价，普通消费者则成了高房价的受害者。

　　在征地卖地过程中，为求土地净收益最大化，一些地方政府常常压低补偿标准，侵害被征地拆迁群体的利益，使近年由征地拆迁产生的社会矛盾呈激化态势。

　　其二，“土地财政”造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构，易出现产业“空心化”。房地产行业轻松得利，导致大量实体经济资本趋之若鹜。如浙江大多数上市企业都在投资房地产业，2009年浙江百强民营企业中有70%涉足房地产业，2010年温州市百强企业中有50多家涉足房地产业。

　　地价飙升还加重了企业经营负担，许多中小工商企业无力购地置房。在产业结构失调、实体产业发展缺乏后劲的情况下，一旦房地产市场出现下滑，地方财政收入可能大量失血，影响地方社会经济发展。

　　其三，地方政府土地抵押收入的增长加大了金融风险。审计署去年对18个省、16个市和36个县的审计结果显示，截至2009年底，有7个省、10个市和14个县本级政府性债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高达364.77%。据浙江省常务副省长陈敏尔披露，截至2009年底，浙江省政府性债务负债率高于警戒线10.15个百分点，69个市县中，有四成市县的政府负债率等三项指标超过警戒线。

　　土地出让收入是地方政府偿还债务的主要来源，一旦房地产市场降温，政府融资和偿债能力将随之下降，政府重大投资项目资金周转将出现困难，银行、财政所承担的风险显而易见。

　　一些专家还指出，地方政府的土地抵押并不合法，相关法律规定，以出让方式获取的土地使用权可以抵押，而对未经出让的土地能否抵押，法律并无明确规定。按照《行政许可法》，凡法律没有明确许可的，政府都不能做。

　　其四，土地出让收入缺乏有效的收支规范与监督机制，容易造成资源、资金的严重浪费。近年来，各地政府搞了不少“楼堂馆所”和“政绩工程”，同时“土地寻租”活动也愈演愈烈。

　　2007年，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，要求全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，与一般预算分开核算，专门规定了土地出让收入的使用范围。

　　但实施结果并不尽如人意，审计署对40个市地州56个县区市土地专项资金收支审计发现，超20%未按规定纳入预算管理而被挪作他用。

　　今年年初的一份审计报告则指出，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求，2007～2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

地方政府普现畏难情绪

　　目前，地方财政以每年2000亿元的缺口赤字运行，缺口由地方政府债抵补，加上地方政府融资平台债务，地方债务余额约有10万亿元，这意味着“十二五”期间地方政府每年都将负担2万亿左右的还款压力。

　　“十二五”期间的另一支出大项是保障房建设，五年3600万套保障房总计需要投资约5万亿。按以往保障房的建造模式（政府负担廉租房的全部投资；经济适用房和棚改房的土地整理成本由政府出，之后开发商投入建安成本，定价通常是建安成本加4%左右的利润；限价房先期由政府负责土地整理，后期进入土地市场，定价通常是周边商品房价格的70%左右），地方政府大概要配套2.7万亿资金。

　　此外，应对金融危机期间上马了大量政府主导的公共投资项目，完成这些在建项目至少短期内还需要地方政府持续投入大量配套资金。其他需要加大投入的方面还有：加大社会保障力度，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系；加强包括水利建设在内的农业农村基础设施建设；支持医药卫生体制改革，提高医疗服务和保障水平；落实国家中长期教育改革和发展规划纲要；支持节能减排和科技创新，促进经济结构调整和发展方式转变等。

　　一些地方表示：“这些支出规模大、刚性强，而政府可调控的资金十分有限。”而与此同时，国家加强了对房地产市场的调控，可能导致地方“土地财政”减收。两难之中，地方政府对执行房地产调控普遍存在畏难的情绪，这从各地对“新国八条”的反应中显而易见。

　　“新国八条”明确要求：各省会城市、计划单列市和房价过高、上涨过快的城市今年2月出台限购细则，而至少一半城市过期未出。目前有关城市限购细则已基本出齐，但大多比“国八条”的相关要求宽松。

　　此外，遍查各地出台的限购细则，仅北京、青岛和南宁三地明确了违反限购政策将承担相关法律和经济责任，其他则无处罚措施。

　　虽然地方政府不得不执行中央限购令，但有的城市也采取措施迂回应对限购令，使落户的门槛大大降低。

　　“国八条”还要求“各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布”。但“国八条”出台近两个月，各地在这方面却迟迟不动，显然是想参考其他地方如何应对，直到3月下旬，才陆续有二三线城市开始打破沉默，一线城市则等到最后期限才公布房价控制目标，但一季度期限已过，仍有约1/3省会城市、直辖市和计划单列市没有动静。

　　截至3月31日，全国已有91个市县公布了2011年当地新建住房价格调控目标，但省会城市还有6个尚未出台房价调控目标。已出台的省会城市、直辖市和计划单列市“限价令”中，只有兰州明确“价格涨幅不超过9%”，其他城市几乎清一色将控制目标与GDP增幅或人均可支配收入增幅挂起了钩，而这些城市去年GDP增幅或人均可支配收入增幅几乎全部超过10%。

　　至于GDP和人均可支配收入增幅不一致时就高还是就低，大多城市语焉不详，不过郑州市人民政府网称：“郑州市人大会上政府工作报告中提出的预期目标中，2011年城镇居民人均可支配收入增长为10%，生产总值增长13%，以此为参照，新建住房价格涨幅预期应不超过13%。”

　　贵阳比较独特，其限价目标则与2010年全国新建住房价格平均增幅挂钩。而据国家统计局发布的《2010年统计公报》，去年全国70个大中城市新建商品住宅销售价格全年平均涨幅在13.67%。

　　北京的“限价令”又是全国最为严格的，其限价目标是比去年均价“稳中有降”，是唯一提“降”的城市。中小城市的“限涨令”无一提“降”字。

　　最严厉的当属辽宁省凌海市，明确“同比增幅不超过5%”。最宽松的则是陕西榆树市，规定涨幅要低于2010年新建住房价格涨幅，而后者高达50.5%。

（作者系新华社经济分析师）