房地产市场土地闲置问题首当其冲。继今年8月份国土资源部公布全国闲置土地名单后，近期，国土资源部再次下发通知，要求各地务必于10月底前基本完成闲置土地查处任务。
　　实际上，国土部受命解决土地闲置问题已非第一次，之前也曾出台过疾言厉色的文件，可土地收回的效率并不高。究其原因，沉醉于“土地财政”的地方政府，早就和开发商建立了深层的利益关系，相关政策到地方上往往被轻松化解。
　　为弄清其中的顽疾，新华社经济分析师以广东为例，进行了深入调查。
　　
开发商囤地三板斧
　　据《第一财经日报》8月10日报道，在全国1457宗闲置土地名单中，广东省以324宗占了22.2%，居全国各省区市之首；涉及合同价款57.84亿元，略低于北京的57.87亿元，居全国第二；闲置土地面积956.70公顷，紧随四川、海南，居全国第三。
　　在房地产用地专项整治中，经广东省各市、县国土资源部门认定，属于闲置的房地产用地已增至347宗。其中广州占54宗，总出让金额约5.87亿元，住宅用地占了六成。
　　那么，这么多的闲置土地到底是怎样产生的呢？
　　一般而言，土地闲置要经历三个阶段。我们以广州珠江新城L2闲置地块为例，此地块目前已闲置10年以上。
　　首先，开发商获得土地的目的仅仅是为了倒卖土地，这是造成土地闲置的第一个阶段。广州宏瀚房地产开发有限公司1997年获取L2地块，1998年与珠江实业签订转让协议。广州寒桐投资顾问有限公司总经理韩世同表示，部分“有门路”的小型房企就是通过囤地、炒地赚钱的，即使卖不出去也不会开发。
　　其次，由土地的产权纠纷导致陷入漫长的司法程序是土地闲置的第二个阶段。珠江新城L2土地买卖过程中出现矛盾，广州宏瀚将珠江实业告上法庭，该地块也随即进入诉讼程序，法律裁决时效较慢，为拖延土地开发提供了便利。
　　据了解，部分开发商根本不具备土地开发的技术和资金实力。他们在转让手中的土地或者在土地抵押担保过程中出现很多扯皮的官司，土地的法律关系不明导致这些土地无法开发。
　　部分开发商就是抓住了这种体制漏洞，故意将土地拖入司法程序，获取土地增值收益。2005年12月，广州宏瀚申请撤回起诉，与珠江实业达成和解。2007年广州宏瀚获得继续开发珠江新城L2地块的权利。
　　第三，调整规划是拖延土地开工建设的第三个阶段。拿到土地开发权后，广州宏瀚选择申请修改规划，申请将建筑主体高度由最高100米调整到最高280米，直到2010年，该地块仍未动工建设。
　　事实上，开发商经过倒卖地块、打官司、调规划，囤积了大片闲置土地，从而导致调控楼市的土地政策难以落实到实处，扭曲了房地产市场。
　　这种类型的闲置土地不在少数，国土部“黑名单”曝光的元邦地产在金沙洲地块的闲置过程也大致如此。
　　
政府缺位负主责
　　从土地闲置过程可以看出，管理部门对拿地开发商资质审核不严，司法程序流程过长和规划缺乏严肃性均纵容了部分开发商的违规行为。政府对土地后期管理重视不够，是造成土地大面积闲置的主要原因。
　　广州市国土房管局副局长黄文波认为，土地闲置的原因还包括：因企业资金实力不足、合作单位之间存在纠纷而无法动工；规划调整、市政道路建设占用土地等政府因素影响；拆迁补偿未完等遗留问题无法实施动工。
　　另外，据调查发现，在土地闲置产生以及处置过程中，开发商享有土地升值收益，地方政府执行不力，乃至于两者利益共同体的形成是闲置土地难以处理的根本原因。国内房地产行业流行着“拿地—改规划—拖延工期—获得土地溢价和超额利润”的潜规则。开发周期拖得越长，开发商获得的土地溢价就越高。
　　闲置土地对开发商来说有利可图。仍以珠江新城L2地块为例，尽管广州宏瀚没有建楼销售赚钱，但是由于土地的飞速升值，市场楼面地价至少是原来的6倍；如果规划调整获得通过，土地价值更是高达原值的12倍以上。
　　与高额利润不成比例的是开放商囤地违规成本非常低。
　　虽然早在2008年1月国家就发布了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，其中对闲置土地的处理非常明确：“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用”。
　　但现实中却很少看到政府严格执行闲置土地处置政策、积极落实相关处罚措施，这让开发商闲置土地的成本大幅降低。
　　这些政府部门的缺位失责在一定程度上，是对开发商闲置土地行为的纵容。国土部土地利用司司长廖永林表示，从清理的数据来看，各地上报的2815宗闲置土地中，企业自身原因造成的占46%，另外占54%的闲置土地主要是由政府原因造成的。
　　一些地方政府重报批用地轻供应管理，存在着较为突出的批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的情况，相当部分已批土地未能得到及时有效利用。
　　对于历史原因形成的产权复杂的闲置土地，仅仅依靠国土部门是难以处理的，同时需要司法部门的配合，提高土地案件的查处效率。
　　政府各个部门之间应密切配合，严厉打击故意将土地拉入司法程序，拖延土地开发利用的开发商。
　　
加强协作严执法
　　根据国内12个城市的土地监测数据，万科等40家知名地产商2003年以来获得的开发土地有57%没有入市，其中27%的土地处于待开发状态，30%处于规划在建状态，没有形成实际的房源销售，导致出现严重的“囤地”现象。
　　由此我们可以看到，地方政府在土地管理上存在诸多薄弱环节。
　　土地管理部门“重审批，轻管理”，执法不严；部门之间各自为政、缺乏沟通是土地大量闲置的主要原因。
　　因此，除了督促开发商尽快开工建设，最重要的是要完善多部门协作的土地管理体系，同时依法行政、严格执法，加大开发商闲置土地的违规成本，以此推进土地开发和楼市供应，从而稳定房地产市场。
　　一是需要完善闲置土地处理制度。长期关注房产纠纷的广东中泽律师事务所周玉忠律师说，这一直是政府与开发商斗智斗法的领域。对于那些改规划的闲置土地，规划部门、国土部门应该建立一套合作机制，加强协调查处，从而有效推动这类违法违规用地的利用。而对于进入了司法程序的闲置土地，只要具备产权明晰的前提，国土部门就应该按照规定严肃处理闲置土地。
　　二是相关政府部门须依法行政，严格执法，加大开发商的违规成本。在处理闲置土地上，一些地方政府多是整改、发通知催促开工，真正收回的土地并不多，而开发商就是看准了相关部门的执法不严，所以才愈发肆无忌惮，从而导致土地闲置问题愈演愈烈，严重损害政府的形象。
　　三是必须保证规划的严肃性。如果开发商是出于商业利益而更改规划，则地块应该回收重新出让，对于不作为的相关政府部门也要进行严厉问责。
　　只有把行政问责制和相关的廉政规定真正落到实处，才能激励政府主管部门积极主动、严肃查处开发商违规行为。在有效处置闲置土地的同时，相关部门还必须对拿地开发商的资质进行审核，要在预防闲置土地产生上建立严格的规定。
　　土地管理的环节和周期较长，各部门不仅要密切配合，还需要加快行政和案件裁决效率。
　　此外，值得注意的是，收回闲置土地只是手段，盘活利用土地才是最终目的。所以在严肃处置闲置土地的同时，政府部门更应采取各种手段促进土地尽快开发建设。
（作者系新华社经济分析师）