新华财经北京3月31日电（记者 陈奥）2021年2月26日，国务院国资委官方网站公布了国资委和财政部联合下发的《关于印发<国有企业公司章程制定管理办法>的通知》（国资发改革规〔2020〕86号，以下简称《管理办法》）。北京盈科（武汉）律师事务所高级合伙人、律师严启明表示，该文件规定了国有企业公司章程的主要内容，并就国有企业公司章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为提出了明确要求。这对国有企业在公司章程制定实务方面具有非常重要的指导作用。纵观《管理办法》全文，他认为有如下几点值得重视。
一、《管理办法》的适用范围
《管理办法》明确提出，其适用范围为国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司。这就是说，《管理办法》主要是规范政府直接出资的国有独资、国有全资和国有控股公司的章程制定行为，不包括上述公司再出资的国有公司，也不包括国有参股公司。当然，该文件附则中也提出“国有企业可以参照本办法根据实际情况制定所出资企业的公司章程制定管理办法”。
这里需要厘清的是：《管理办法》所称的“国有控股公司”是仅指国有绝对控股公司，还是包括国有相对控股、实际控制公司在内的国有企业？严启明认为，是仅指国有绝对控股公司：
一是《管理办法》作为《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号，以下简称《指导意见》）配套文件，从《指导意见》中有关“国有控股企业应有一定比例的外部董事”等规定可以推断，该文件所称“国有控股公司”应当是指国有绝对控股公司。
二是《管理办法》第九条在规定公司党组织条款时，专门另行补充提出“对于国有相对控股企业的党建工作，需结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见，参照有关规定和本条款的内容把党建工作基本要求写入公司章程”。
由此可见，《管理办法》所称“国有控股公司”仅指国有绝对控股公司。
二、《管理办法》的突出亮点
《管理办法》明确提出国有企业公司章程一般应当包括的主要内容，并就主要条款要点作了进一步展开说明。相比非国有企业公司章程及此前有关国有企业法人治理文件规定，《管理办法》提出了一些具有国有企业特征的的新要求，呈现出一些突出的亮点：
第一个突出亮点：明确和解决了国有企业党支部（党总支）的如何行使职权、发挥作用问题。《指导意见》早已明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，要求国有企业的公司章程应当写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。但设立党支部（党总支）的国有企业党组织如何发挥作用、对重大事项是否也需前置决策的问题，在其理论界与实务界一直存在争议。《管理办法》首次明确提出“具有人财物重大事项决策权的企业党支部（党总支），明确一般由企业党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关”。实际上，作为出资人机构投资设立的国有独资、国有全资或国有控股公司，一般都会按国资委要求实行授权放权管理，授予公司董事会人财物重大事项决策权，进而意味着《管理办法》所称的绝大多数设立党支部（党总支）的国有企业党组织应对企业重大事项进行前置程序的研究讨论。
第二个突出亮点：明确要求将职工民主管理事项纳入国有企业章程必备条款。《指导意见》已把职工民主管理和民主监督作为国有公司监督体系的重要一环，明确提出要健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，支持和保证职工代表大会依法行使职权，加强职工民主管理与监督，维护职工合法权益。国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事，要建立国有企业重大事项信息公开和对外披露制度。《管理办法》明确职工民主管理作为国有企业公司章程必备条款，正是构建规范的国有企业法人治理结构的必然要求和制度保障。
第三个突出亮点：首次明确提出要将审计、法律顾问制度与财务、会计制度一并作为国有企业公司章程的必备条款。所有公司章程都会明确公司的财务、会计制度，但一般不会把审计、法律顾问制度也作为必备条款写入章程。我们认为，《管理办法》要求国有企业公司章程中必备审计制度，明确审计部门对董事会负责，主要是为了进一步强化内部监督、完善问责机制、加强合规管理，防止国有资产流失；而将法律顾问制度写入章程，再次明确总法律顾问由董事会聘任，且应为公司高级管理人员，是为防范法律风险，推进依法治企，也是对国资委多年来一直大力推行法律顾问制度的强化安排。
