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新能源产业需合理补贴 [《金融世界》2013年06月号 ]

制定更多以资助国家落后地区、资助特定范围研究活动、促进企业应法律和规定的新的环境要求为形式和目标的补贴政策,可以大大降低我国被起诉的风险,保护好外部市场。

邱费岚/文

全球经济陷入衰退以来,资源潜力巨大的新能源产业就被世界各国奉为救市良药,视作新的经济增长引擎,因此占据各种激励措施的头把交椅。

然而近几年,尚处于成长期的新能源产业(尤其是风电设备和多晶硅)产能“过剩”现象频现。产能连续四年居世界第一的中国光伏行业,如今遭遇寒冬。

不少人将矛头直指政府补贴,纷纷将其诟病为这一新兴产业“未老先衰”的帮凶,认为是补贴政策促使并加速了各地新能源项目盲目上马,重复投资,最终导致产能过剩。那么,补贴政策与新能源产业发展到底是什么关系?补贴政策的存在是否有其必要性?

补贴是必要的

区别于十分成熟的常规能源,新能源的开发利用具有本身的特性:

1、地理条件制约和不稳定性

新能源开发地理条件的制约主要是指在开发过程中,由于四季变化、各地区自然禀赋不同,新能源利用受到的约束,非常不稳定,因此,新能源电力也具有一定的不稳定性。当处于资源的旺季时,发电量就会高一些,相反的,淡季发电成效比较低,这种不稳定性在一定程度上会造成对电网的冲击。

2、成本较高

新能源由于其自身不稳定、难于开发等因素,现阶段的成本相对较高。太阳能光伏产业中,多晶硅生产技术尚不成熟,虽然近几年成本有很大降幅,但仍然偏高。风电的成本明显比煤炭、核能、天然气等传统能源生产的电力贵。由于不具规模和技术的缺陷,地热能、海洋能的利用成本更高。在新能源汽车产业中,锂电池的能量密度比传统的镍氢电池和铅酸蓄电池大很多,但是,技术指标比另外两种都要好,显然,成本也相对较高。

3、技术门槛高

在新能源的开发应用过程中,主要用于发电、取暖、交通运输燃料,以及农村离网用电。其中,新能源发电是主要领域。新能源的利用在各个方面体现的技术难度各有不同,发展的成熟度也不相同,一般而言,产业初期,技术开发难度是最高的,比如发电并网的技术,新能源电池芯片转换率技术,新能源汽车电池储能技术等等。这些技术在新能源产业的发展中至关重要,不仅决定了新能源利用的效率,还决定了新能源产品的成本。

正是新能源利用中这些特性,形成了新能源产业的一些技术经济特征:高科技、投资大、培育周期长、技术风险高以及外部性强等等。新能源产业在初期投资中的固定资产都是相当大的,同时由于技术的要求太高,产业给投资者带来的回报时间比较长,投资专用性非常强,成本随着产业发展缓缓下降,具有一次投资、长期受用的特点。

那些笃信自由市场的经济学家,对政府补贴这类影响市场规律的人为干预较为反感,但也有例外,即当有外部性存在的时候。一般而言,外部性即没有通过产品价格表现出来的经济交易成本或一些收益。外部性是典型的市场失灵现象。结合外部效益结果,主要有正外部性和负外部性两种情况。要纠正外部性,税收和补贴是有效手段。

而新能源发展具有典型正外部性,主要表现如下:

首先,新能源具有环境友好型的特点。新能源利用过程中,理论上可以减轻环境污染甚至不造成环境污染,减少碳排放,通过沼气、垃圾发电等措施,对处理垃圾这个难题多了一个有效途径,促进环境和经济可持续发展。而环境收益不能明确地划归个人所有。例如,太阳能发电的环境收益归于全社会,并不归于个体消费者所有。在这种情况下,政府补贴成为必要。不过需要注意,补贴鼓励的是环境收益。

其次是技术发展的正向外部性。如前所述,新能源技术使用的部分收益归全社会所有,所以,新技术开发并不能得到与其创造的社会收益相称的货币回报,这会导致技术创新供给不足。而且,不合理的投资回报预期会弱化企业在新能源研发上投入的动机。新能源发展与国家战略密切相关。企业组织的科研突破,从全社会角度看,要尽快地推广。因此,如果政府想要缩短企业的专利期限和范围,必须在科研上对企业进行补贴。但请注意,补贴鼓励的是科学研发。

基于上述新能源产业的特性以及新能源的发展具有正向外部性,经济学理论应用的结论自然是:补贴是必要的。

那么,作为新能源主要代表的太阳能光伏产业,其所获得的大量补贴为何又会遭到广泛批评?

首先,光伏产品的环境收益来自其使用阶段,但我国并不是光伏产品的使用者。我们的光伏组件产品90%出口,全球光伏系统70%的新安装量在欧洲。所以,我们只是光伏产品的制造大国。市场在外,这成了一旦国外需求下降,国内就产能“过剩”的主要原因。而且,光伏产品的制造过程是高污染和高耗能的。可见,我们的补贴政策鼓励的不是正向的环境外部性,而是反向的环境外部性。

其次,光伏产业技术壁垒最大的两块在于原料和设备。我国光伏产业发展了这么多年,作为主要原料的多晶硅的提纯技术国内没有掌握;光伏产业设备仍然主要来自国外供应商。我们所谓的“光伏产业”主要是光伏电池的制造和光伏组件的生产。由此可见,我们补贴鼓励的不是科学研发,而是传统的制造业。

因此,怎么补贴才能真正达到发展新能源产业的初始目的,更值得研究。

如何补贴

为了促进新能源发展,我们对政府补贴是持肯定态度的,但要注意,应本着理论的指引来设计和评估补贴。

一、注重环境效益

环境效益应是政府补贴的首要关注点。以发展新能源汽车为例,从消费者角度,我们会认为,因为新能源汽车减少使用汽油,而以节油为标准作为确定补贴的额度,就是从鼓励正外部性着眼的,就是好的做法。但研究表明,并非如此。

新能源汽车的种类有很多。根据《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》,补贴的车型主要是混合动力汽车和纯电动汽车,其中,纯电动汽车享受的补贴最高。但推广纯电动汽车是否能够有助于达到节能环保的目标,却是值得商榷的话题。据报道,清华大学有研究表明,如果我们使用的电完全是来自燃煤,电动汽车二氧化碳的排放量将比常规汽油车增加7.3%。而目前,我国有80%左右的电力生产来自煤。所以,如果我们电力生产的能源结构不发生显著改善的话,推广电动汽车本身对控制全球变暖趋势的贡献是微乎其微的。

不仅如此,该研究还表明,在目前情况下,使用电动汽车会使二氧化硫的排放提高3到10倍,使碳化物的排放翻番。可以看出,在发电本身未能采用清洁能源的情况下,在使用过程中无法避免其他污染物产生的情况下,推广电动汽车并不能实现我们所讨论的正外部性。上述《暂行办法》从实施效果来看,或许和目标是南辕北辙的。

因此,建议在制定补贴政策的时候,大可不必指定车型,指定技术路线,而是指定在实现特定的节能或者环保收益的情况下,研发单位所能获得的财政支持会更好。传统汽油车如果能够做到显著节油,也应该享受补贴,因为它彰显了我们要鼓励的正的外部性。

二、注重科技研发

补贴应聚焦真正的科研和技术创新。

一些基础性研究的发展可以令应用技术领域取得长足进步。但是,技术的广泛应用获益者是全社会,从事基础研究的学者和科研机构并不会因此直接获利。所以,像这种越具有正外部效应的科研活动,政府财政就越应该给予大力扶持。有些企业的技术革新可以显著降低能耗,政府通过补贴可以将这些先进技术推而广之,有利于提高全社会能源效率。

对能源科技的投资,世界各国都比较认同,但实践存在较大差异。2009年,美国推出《清洁能源和能源安全法案》,表示为了大力资助能源技术的发展,至2025年,对此投资将达1900亿美元。相对的,我国的能源科学技术投入显得微乎其微,占GDP不到0.01%,低于美国0.03%和日本0.08%的水平。重“量”的同时,更应保“质”。对科研的加大投入要注重效果评估。

为防止企业或个人以科研名义骗取政府财政支持,补贴的重点必须以是否鼓励了正外部性为标准,以技术是否引领或顺应新能源发展方向为导向。评估应贯穿事前申请、事中实施、事后验收。从制度上避免科研补贴低效甚至欺诈。

三、不违背WTO规则

我国作为WTO成员国,相关法律法规必须自觉符合入世承诺。如果本国的补贴措施违背WTO规则,被其他成员国调查起诉,并最终遭遇反补贴措施,那么除了丢到申诉国这块海外市场,还有可能被更多成员国接连调查,后果相当严重。

目前,WTO补贴纪律主要由以下规则构成:一、《补贴与反补贴措施协定》(ASCM);二、《农业协定》部分条款;三、《关税及贸易总协定》相关条款;四、《服务贸易总协定》相关条款。

其中,ASCM作为WTO补贴纪律最集中的体现,将成为考察重点。

在ASCM 中,判断一项措施是否受其规制并由此而受质疑,其分析过程如下:(1)是否存在“财政资助或收入、价格支持”?若答案为肯定,则继续第二步分析;(2)是否因此“授予利益”?若答案为肯定,则可判定“补贴”存在,并进行第三步分析;(3)补贴是否具有“专向性”?若答案为肯定,则该补贴受ASCM 规制并在该体制下可诉,至于可采取何种措施则须待分析并举证后,方能确定并实施。不过,此处之例外在于,被推定为具有专向性的禁止性补贴,不论其是否造成不利影响,一经发现其实施,成员方即可要求与实施方磋商或通过WTO争端解决机制加以解决。若已损害国内产业,还可采取国内反补贴措施。具体分析过程如图。

2010年9月9日,中国遭到美国钢铁工人联合会(USW)发起的新能源反补贴调查,使中国陷入“双重困境”之中。美国根据WTO《补贴与反补贴措施协定》,对中国相关补贴政策提出了以下5点指控:1、“乘风计划”与国产化要求;2、风力发电设备产业化专项资金补贴问题;3、出口产品研究开发资金补贴问题;4、出口信贷补贴问题;5、出口信用保险补贴问题。其中,第2、3两点美方有确实证据表明中国做法违规。第1、4、5三点我方这次虽能找到数据反驳对方,但实际规定在今后操作中随时都有可能踩到WTO中ASCM的高压线,会成为今后产业发展的重大隐患。

因此,我国在制定新能源法规政策时,应特别注意用词,始终避免出口补贴、进口替代补贴这两种禁止性补贴;在涉及授予利益的规定中,不应明确具体企业、产业或指定特定区域,从文字本身防止补贴被认定具有专项性。

其次,在我国实施新能源补贴的过程中,应严格按照标准和规范的要求,避免被其他成员国从损害事实认定角度,反推我国的法规政策违背ASCM,从而遭遇反补贴调查与报复措施。

同时,应引入竞争性补贴政策,尽可能地规避掉一些专向性的补贴,这样,既能更好地实现我国新能源补贴目标,又能更好地规避来自外部的法律风险。

虽然3类特定专向性补贴目前可诉,但从国际实践来看,基本没有被诉的先例,因此,制定更多以资助国家落后地区、资助特定范围研究活动、促进企业应法律和规定的新的环境要求为形式和目标的补贴政策,可以大大降低我国被起诉的风险,保护好外部市场。

作者系上海WTO事务咨询中心助理研究员

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