本刊记者 王虎云／文
“人生最痛苦的事，是房子没了，还得还房贷。”“4.20芦山地震”后，不少人发出这样的感慨。
芦山地震损毁了大量房屋，其中不少是贷款买来的住房。
一些法律界人士认为，在没有购买任何保险的情况下，房子损毁了，只能由房屋所有人自行承担房屋损毁的损失，但政府通常会给予受灾群众一定补偿。
于是，巨灾保险的缺位再次引发了广泛的关注。因为，通常情况下，财产保险条款会将因地震造成的企业、家庭财产损失列为除外责任。
“目前，大家热议的巨灾保险，主要针对的是自然灾害带来的经济损失，其中又以地震给城镇居民住宅带来的经济损失为主。”清华大学经济管理学院教授、中国保险与风险管理研究中心执行主任陈秉正告诉本刊记者。
纵观发达国家的灾后救助体系，商业保险均在灾后补偿中发挥重要作用，然而，中国的商业保险在分散巨灾风险方面发挥的作用非常有限。记者了解到，中国历次巨灾事件中，保险赔付占经济损失的比例低于5%，而全球平均水平高于30%。
“保险业应成为我国灾害防御体系中分散风险、补偿损失额的最重要力量，以及防灾减灾的主要角色。”国家减灾委专家委员会副主任、中国人民大学教授郑功成近日接受媒体采访时表示。
近些年，围绕巨灾保险的讨论与研究并不少，许多业内人士认为，建立巨灾保险制度的条件已较为成熟，但巨灾保险至今仍处于纸上谈兵的阶段，并无实质进展。
阻力何在
“中国从上个世纪80年代就开始研究地震保险，地震保险早已有之，只不过这一产品并未向所有家庭普及，保险公司在承保方面也比较慎重。”陈秉正说，“2008年汶川地震后，业内呼声更高，保监会组织整个保险行业进行了相关研究，并向国务院提交了报告和建议。”
“业内关于巨灾保险的讨论很有意义，但又很尴尬。汶川地震后，我参加了不下20场有关会议，都是不了了之。”中央财经大学保险学院院长郝演苏在接受本刊记者采访时表示，有些部委甚至认为，这是保险公司为自己创造盈利点。
巨灾保险制度之所以迟迟未能出台，多数受访人士认为，其主要原因在于，在当前“举国救灾”的体制下，决策层和相关政府部门需要一定的时间来扭转观念。
目前，中国巨灾风险管理的最大特点是“举国体制”，面对巨灾风险，中国采取的是政府主导型的巨灾风险管理模式，即政府作为主体，参与巨灾风险管理的各个环节，包括灾前的风险防范、灾中的应急救助，以及灾后的经济补偿。
“政府作为保姆，关爱过度。”郝演苏认为，“在举国救灾理念下，只要发生灾害，国家责无旁贷，政府层面对巨灾保险的关注度有限。”
北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟也认为，巨灾保险制度出台，主要取决于决策层对这一问题的认识和决心。“制度设计并不难，框架上也没有太大的问题，只要中央下决心，各方力量汇集在一起，很快就能推出来。”
然而，这并非易事。一些保险业内人士表示，巨灾保险之所以仍处在研究论证阶段，悬而不决，其背后是各方利益主体在博弈。
对外经济贸易大学保险学院教授王国军对本刊记者表示，在制度上，不同部门之间尚未达成共识。由于部门利益诉求不一，很难达成一致。
陈秉正表示，在政府主导的巨灾风险管理模式下，从救灾到重建，均由政府有关部门负责，一些政府部门掌控着大量可用于救灾和重建资源，而一旦市场力量例如商业保险进入的话，势必会削弱某些政府部门（包括地方政府，借助巨灾发生的机会）获取和控制资源的能力。因此，巨灾保险方案一直遇到很大阻力。尤其此次金融危机后，一些政府决策部门更加认为：“看得见的手”比“看不见的手”更有用、作用更大。
此外，消费者对巨灾保险的认识也需要提高。
有调查显示，大多数受访者承认自身可能会遭遇巨灾风险，但不少人表示希望依赖政府救助，很少有人愿意通过购买保险的方式转移风险。
陈秉正表示，一方面，普通民众遭遇巨灾之后，第一反应是向政府求助，认为有政府提供资金支持，不需要买保险；另一方面，消费者的风险意识、保险意识不足，灾前低估风险，灾后投保热情才开始增长。
“企业财产保险可以特约承保地震保险，但很少有人购买。”郝演苏说，保险公司也需要考虑地震保险产品推出后，是否有人投保。
记者还发现，与巨灾保险相关的法律法规体系建设较为滞后，制约了巨灾保险的发展。
巨灾保险制度的运行离不开相关法律法规的保障，而目前，我国尚未制定全国性的巨灾保险法，对一些有关巨灾保险的基本问题缺乏制度界定，使巨灾保险的开展与实施无法可依。
据陈秉正介绍，日本通过了《巨灾保险法》，针对巨灾风险，政府、企业、个人和保险公司各自应承担的责任是什么，并对如何约束其行为规范做出了相关规定。因此，中国也应研究建立相关的法律制度，来规范巨灾保险制度，实现有法可依。
不过，人保财险执行副总裁王和认为，虽然立法对于巨灾保险制度的建设至关重要，但巨灾保险制度建设不能等“立法”。如果把“立法”作为巨灾保险制度建设的前提条件，那么，巨灾保险制度建设就可能一拖再拖。而且，近年来相关法律中关于巨灾保险的条文已有很多，也有大量的部门规章和文件对巨灾保险制度建设提出了具体要求。因此，我们可以在巨灾保险制度的建设过程中，不断梳理巨灾保险法律制度体系，推动相关专门立法工作。
此外，巨灾保险方案仍不够完善，需要投入更多的时间和精力进行设计。
“巨灾保险方案设计有不完善的地方，使得政府即使想推出巨灾保险，如果没有切实可行的方案也不行。”陈秉正表示，“在一些具体问题上，方案并没有完全设计清楚。比如，是政策性保险还是纯商业性保险？是强制购买，是自愿，还是半强制？如果是政策性保险，如何鼓励消费者购买？如何鼓励保险公司参与？很多具体细节，还需要详细的方案设计。”
王国军也表示，目前还没有建立起统一的巨灾保险制度，还有一些不清晰的地方。“比如，政府补贴多少？保险公司在其中发挥什么作用？政府是通过原保险的形式参与进来，还是通过再保险的形式参与进来？”
多数受访业内人士认为，如果要推出巨灾保险产品，很难说技术上的准备已经完善，比如巨灾保险数据库的建设，以及巨灾模型的开发。但技术上并不存在太大的困难。
王和接受本刊记者采访时表示，“巨灾保险制度推动，技术问题不是关键，关键是：一是决策，即高层决定做；二是模式，即明确政府与市场的关系；三是部门，即明确由哪个部门负责实施。”
政府不可缺位
尽管巨灾保险的推出迟迟难以付诸行动，但对于巨灾保险如何推进，业内的讨论却由来已久。
有观点认为，政府应当起主导作用，也有人认为，主导权应交给市场，政府提供一定支持即可。
“目前，我们的一些政府部门对此存在模糊认识，简单地认为政府不应当参与巨灾保险制度建设，而应当完全交给市场。”王和说，“我的观点有两个：一是任何一个国家的巨灾保险制度建设均离不开政府主导和参与，否则，要么是难以推进，要么是效率很低；二是政府今天的参与，就是为了明天的不参与。”
“从国际上来说，要想推动商业保险进入巨灾保险领域，是件比较困难的事情。从各国的发展经验来看，几乎无一例外的，都是由政府出面，进行一定程度的参与。”陈秉正说，“有的政府参与程度较高，甚至是作为直接的再保险人、承保人来参与。有的是政府给予各方很多的政策支持，鼓励社会组织、商业保险公司、企业、家庭建立风险保障计划。有的不仅给予政策支持，还包括财政支持。”
王和认为，从我国的实际情况看，“政府主导、市场运作”是一种较好的模式选择。但政府主导，并不等于政府经营，更多的还是利用保险市场机制，提高运行效率。问题的关键，是探寻一种有效的结合模式。
王和指出，政府主导固然需要一定的财政资源投入，但非财政的行政资源，即政策引导更重要。如减免投保人和保险人的税赋、改革住房维修基金管理模式、批准发行巨灾债券和巨灾彩票、提供紧急融资担保、为巨灾风险证券化创造条件等。
“这些年，大家已经形成共识：巨灾风险的管理仅仅靠政府不行，仅仅靠市场也不行，需要政府来主导，发挥企业、家庭、个人等各方积极性。”陈秉正表示，这一原则大家都认可，但落实到实际操作层面，很多细节问题仍在讨论。
“日本和新西兰的地震保险，由政府成立专业的保险机构或基金，设立最低保额，不强制保险，但投保和不投保会有很大差异。比如，日本2011年福岛地震之后，不管是否购买了保险，政府先补贴300万日元，这些钱可以用来搭建一个临时居所，但剩下的政府不管了。”郝演苏说，“基础工作由政府承担，其他部分由商业保险负责。救急不救穷，政府不会给予过度救援，否则会出现负面效应。”
据郝演苏介绍，2011年3月日本大地震发生后，福岛县政府于当年8月宣布，将多余的90亿日元捐款退还给日本红十字会。“抛开保险公司的立场，我们应该引导国民树立自立自强、自力更生的精神，政府要做基础性的保障，但不能做过度的保障。”
陈秉正告诉记者，巨灾发生频率比较低，但一旦发生，损失非常大，这是巨灾风险一个非常重要的特点。正是因为这个特点，很多保险公司不太愿意承保这种小概率、大损失的风险。
郑伟认为，承保巨灾风险对保险公司来说风险太高，需要政府兜底。“由政府来主导和设计巨灾保险制度，来提供兜底的保障，其他交给保险公司去运作，政府无需增加人员编制，只要制度设计好了，相应的资金能到位就可以。”
王国军认为，政府应通过政策和税收起推动作用。一是制定具体方案，明确政府和保险公司各自发挥什么作用，如何防止逆向选择，以及提供多少财政补贴。二是提供财政补贴，如果缺乏财政补贴，很多人会逆向选择，比如，四川地震频发，就会有很多人投保，而北京大地震可能性不大，地震风险小，投保的人非常少。强制是不好的办法，而借用市场手段唯一的办法是政府通过提供补贴来推动。
“比如，200万家庭财产，要交50元保费，自己出30元，政府补贴20元。”王国军说，“粗算一下，中国大概是4亿个家庭，2亿个家庭投保，假如每个家庭平均每年交50元保费，一年就是100亿元，10年的时间，积累起来1000亿元，作为一个地震保险基金，这一补偿额度非常可观。”
试点得与失
记者了解到，云南对建立地震保险制度跃跃欲试，深圳也在积极探索建立巨灾保险制度，很可能成为国内首个试水巨灾险的城市。
据悉，深圳关于巨灾研究课题及实施方案近日得到保监会和深圳市政府的重视，已经成立了巨灾保险工作小组，目前已进入实质性的产品设计和方案制定阶段。
倘若巨灾保险率先在深圳破题，无疑能鼓舞人心。但是，也有人对深圳试点表示担忧，认为单一城市进行巨灾保险试点不太可行。
“对于深圳试点，市场的确存在一些不同看法。”王和认为，“但我认为它的意义是积极的，它实现了在一级政府层面的推动、试水和突破，结束巨灾保险议而不决的状态。但客观讲，作为一个城市地区，且巨灾风险暴露相对小的地区，其实际示范意义的确存在一定的局限性。”
“只在深圳做巨灾保险，风险很大，费率也会很高。”陈秉正说，“如果在沿海十几个省统一来做，分散风险，会更合适。”
“深圳试点意义不大，最好是联合沿海一些省份一起做试点，考虑到试点对农村影响更大，建议不要靠近中心城市区。但试点会带来另一个问题：不是中心城市区的村民投保能力是个问题。”郝演苏说。
“深圳试点可能不是那么典型，如果以省为单位，试点意义会大于深圳。但有总比没有好。”郑伟说，“只要开始去做，就是件好事，关键是第一步要迈出去。”
对于如何推进巨灾保险制度建设，陈秉正建议：
第一，国务院应尽早考虑批准商业保险公司开展城镇家庭居民住宅地震保险业务，从以若干地区为试点开始做起。
第二，相关的规章制度应抓紧制定出台，比如，可以财政部、人民银行、保监会等部门的名义下发关于鼓励商业保险公司开展住宅地震保险有关问题的文件，明确在政策上给商业保险公司哪些支持，部门之间如何配合等等。
第三，保险公司应加快方案的精细化设计。建议由保监会或保险行业协会牵头，组织国内若干家主要的财产保险公司，从行业整体角度来设计保单。
王国军认为，为完善巨灾风险管理体系，一方面，要向美国等发达国家学习和借鉴，如何厘定费率，如何防止逆向选择和道德风险等等；另一方面，要加强工程质量监管，防止建筑物一震就倒，并通过严刑峻法，减少建筑工程质量问题。
