李文增／文
2013中国发展高层论坛上，国家发展改革委副主任朱之鑫发言刚结束，北京大学经济学教授张维迎随即发问：新一届政府的发改委会不会重新反思产业政策？
朱之鑫回应说：是不是所有产能过剩都由于产业政策造成，这个问题值得商榷。
所谓产业政策，通常指国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效匹配需求结构的政策措施。
当前，我国出现产能过剩和重复建设是不争的事实。不仅钢铁、水泥等传统产业出现过剩，且风电、光伏等新兴产业也出现了产能过剩。
正如张维迎所说：过去十多年，从中央政府到地方政府以产业政策名义，给光伏行业企业大量资金和其他方面的支持，光伏危机与产业政策有关。
近些年，政府部门，特别是发改委也下了大气力，运用产业政策对产业结构进行调整，但仍出现产能过剩现象。我国经济长期存在的产能过剩和重复建设问题有许多独特、深层次的根源和成因：
一是国际产业转移的影响。随着全球化趋势不断深化，世界性产业重组步伐加快，发达国家利用掌握先进技术和既有发展基础等优势，把能源消耗多、环境污染重、附加价值低的产品大量转移到国外，而集中各种生产要素，发展高新技术和高附加价值产业。
我国在承接国际产业转移过程中，由于种种原因，一些地方集中新上了许多发达国家转移出来的上述产业，而这种高耗能、高污染产品的出口，越来越受到国际社会限制，产能过剩也就在所难免了。
二是买方市场形成后缺乏有效调节机制。近些年，随着我国总体生产能力增强，买方市场逐渐形成，供过于求的行业也在逐渐向更多领域延伸。在买方市场条件下，生产要素过多集中于某一行业，一旦超出市场需求过大，就会出现产能过剩。比如，钢铁、水泥和电解铝等行业即如此，是买方市场形成后缺乏有效调节机制导致产能过剩的独特原因。
三是生产要素价格偏低且定价机制不合理。土地、淡水、能源、资本、人力等生产要素的市场化程度较低，价格形成机制存在问题及改革不到位，价格杠杆难以有效发挥作用，不能抑制反而助长了盲目投资和重复建设。一些重要行业市场准入标准不健全，且由于地方保护主义，致使依法行政、依法监管不完善，国家产业政策作用大打折扣。
四是经济评价体制存在问题。在经济快速发展过程中，一些地方政府和企业在新上项目时，对发展规划、产业政策、市场供求情况掌握得不好，急功近利，盲目攀比，把投资规模和增长速度作为评价政绩的主要指标，甚至违反客观规律，不顾长远效果，干预企业活动，跟风投资，盲目扩张。
五是投资体制存在问题加剧产能过剩。包括政府主导的投资高速增长形成的产品需求动力仍高于产能过剩形成的价格下拉压力；投资体制导致行业结构不尽合理；投资和消费两大需求结构失衡形成产能过剩。
六是中国式特殊性产能过剩。包括行政垄断和自然垄断形成中国式行业整体性产能过剩；中国式“一哄而上”的爆发式产能过剩。近年来，风电、多晶硅等新兴产业出现重复建设问题就是最好写照。
七是产业政策存在不完善问题。不仅原有产业投资政策不完善形成产能过剩，而且国内现行产业政策过多向制造环节而非研发核心技术领域倾斜，加之我国现行的GDP至上的产业考核政策存在问题，都使产能过剩局面变得难以控制。
基于上述原因，应如何更好地发挥政府产业政策作用？
一要解决导致中国式产能过剩的思想根源。主要是消除GDP崇拜的思想，转变地方政府的经济增长理念。
二要不断改善宏观经济管理。宏观调控政策应在充分发挥市场机制作用的基础上，更加注重运用经济和法律手段；区别对待、有保有压，“压”要有力，“保”要坚决；研究建立对在竞争中败下阵来的破产企业实施救助的办法和机制。
三要建立解决产能过剩的市场环境。逐步形成产业竞争的市场结构，实现资本和品牌的有效集中，形成市场机制的自我校正；逐步改变经济的行政垄断与自然垄断问题，消除“暴利行业”产生的市场制度；减少政府对GDP的直接控制和干预，根本扭转政府只有靠投资才能推动经济增长的固有观念和方式。
四要深化投资体制改革，逐步降低政府生产性投资规模。政府部门本是市场经济裁判员，要运用法律规则和产业政策去引导和调节市场：当市场出现短缺时，政府部门通过产业政策鼓励社会生产；反之，当市场出现过剩时，政府部门通过产业政策限制生产。
应避免社会生产出现过剩时，是限制自己还是限制别人的被动局面。政府生产性投资减少后形成的富余资金，一方面，可投入到社会保障，鼓励人们无后顾之忧地扩大消费，平衡产能过剩；另一方面，可作为调节发展基金，专门用于鼓励短缺行业的发展补贴。这种补贴要在选准方向条件下，不仅引导普通企业，而且引导金融企业，从而引导整个市场迅速进入短缺行业。
作者系天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员
