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异化的农信社 [《金融世界》2013年05月号 ]

合作金融属性缺失,农信社市场化改革道阻且长。

本刊记者  韩韬/文

在河北深州农村信用联社一份核销贷款文件里,43人“被死亡”。

事实上,据相关媒体报道,其中大部分人仍然健在,包括深州市副市长、市公安局副局长等,且他们都在该信用社有未还清的借贷。

一时间,“信用社主任以核销贷款送人情”、“信用社主任收取20%~30%的礼金便予以核销”等说法甚嚣尘上。

一位长期关注农村金融的学者向本刊记者表示,类似这种核销方式并不少见,只不过没被发现或掩盖起来了。

偶然曝光的核销文件,抖落出一份荒诞不经的“死亡名单”。此事一出,农村信用社再度被推上风口浪尖,其持续发酵的管理风险不容小觑。

谁的农信社?

根据相关定义,农村信用合作社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

一位长期参与农村金融改革的学者向本刊记者解释说,通俗来讲,就是“农民在资金上互帮互助”,即农民组成信用合作社,社员出钱组成资本金,社员用钱可以贷款。

“尽管一直强调农信社要坚持合作制,但历史事实表明,农信社从来没有成为真正意义上的合作制。”北京大学中国金融研究中心秘书长王曙光表示。

他进一步解释说,首先,农民加入和退出合作社并没有遵循自愿性原则;其次,本来应坚持互助合作原则,但农信社与社员间的贷款程序与商业银行基本相同,非社员贷款占50%左右;再次,农信社不符合民主管理原则,其内部人员配置和经营决策带有浓厚的行政管理色彩;最后,信用社本应主要为社员服务,不以营利为主要目标,但目前已明显商业化,演变为一个追求营利的股份制金融机构。

对于王曙光提出的质疑,不少业内人士表示认可。

上述长期参与农村金融改革的学者告诉记者,农村信用社产权模糊,官办色彩浓厚。“名义上,信用社为入股社员所有,但由于社员股金数额很小,占资产总额比重低且分散。因此,难以体现社员对信用社的所有权。”

该学者表示,“农村信用社从产权到管理,实际上掌握在农村信用合作联社主任手里,这违背了合作社成立的初衷。”

一位熟悉县级农信社管理的地方官员向记者坦承,地方政府对农村信用社的过度干预导致董事会、监事会和社员代表大会流于形式,缺乏对管理人员的监督和制约,内部人控制现象十分严重。

该地方官员说,“很多县乡镇级农信社管理很不规范,根本没有实现民主合作的本义。农信社领导基本都由地方政府指定,联社会议只是走个形式,社员基本没有什么参与权和发言权。”

更有甚者,上述地方官员透露,一些基层信用社职工大多是由当地领导干部安排,文化素质低,管理松散,有章不循。

实际上,上述问题日渐积累,导致近年来一些农村信用社频频爆出金融丑闻,一些基层信用社负责人监守自盗,成为掏空信用社的“硕鼠”。

2009年春天,山西省忻州市忻府区信用社千万元存款失踪;几个月后,该市保德县信用联社1000多万元资金被营业部副主任杨福生卷走;山西运城4名基层信用社主任利用职权,违法违规发放贷款近2000万元,1名信贷员账外吸收股金299.3万元……

这些触目惊心事件的背后,凸显了农信社管理运作存在的风险隐患。据记者了解,杨福生是时任当地某银行行长的小舅子,只有初中文化水平,却一步步坐上了营业部副主任的位置。

“内部管理混乱,人员素质参差不齐,却又手握大笔资金。好比让一个3岁孩童手握100万英镑,不出事才怪。”一位农村信用社系统高层稽核人员称。

“在不断更迭过程中,农信社成了‘四不像’。”上述稽核人员告诉记者,先是互助合作形式下的民主决策程序被废,接着“当爹的”(指农业银行)突然撒手不管,“雇的爹”(上级信用联社)又长期不好意思对花钱奉养自己的“儿子”下重手。

实际上,据记者了解,越是高层的信用联社,越没有自己的经营机构,其全部收益主要来源于收缴下级的管理费。上述稽核人员说,正是基于这种原因,基层信用社才会长期成为脱缰野马,至今积重难返。

出路何在

上述长期参与农村金融改革的学者认为,农信社在农村金融服务极度缺乏、农民间互帮互助的情况下出现。发展到今天,在政策的倾斜引导下,邮储银行、农业银行、村镇银行等纷纷进驻农村市场。农信社未来会不会还作为一种单独的组织形式出现,值得讨论。

该学者表示,“农信社越来越远离‘互助合作’的初衷有其现实原因。代表农民的农会组织已取消,在沉重历史包袱下,要彻底根治难度很大,成本较高。”

王曙光认为,未来农村信用社改革的基本趋势,是鼓励各地区农信社寻找符合本地区发展特点的产权模式和组织形式,坚持产权制度改革模式多元化和组织形式多样性;同时,明确农信社功能定位,承认其商业化和股份化趋势,不再执著于“合作制”。

王曙光进一步表示,农信社应定位于建立真正的社区银行,吸引民间资本参与其中,扩大投资股比重,改善内部治理结构,真正成为独立经营的市场主体。同时,还要加强跨区域资源整合和行业竞争,打破地区垄断,进一步提升竞争力。

实际上,这也是目前农村信用社改革的思路。“经营较好的农村信用社改制为农村商业银行,经营不善的则在信用社内部体制中逐级消化,纵横两个方向同时着力。”上述长期参与农村金融改革的学者表示。

中国村镇银行发展论坛组委会办公室主任赵方认为,目前,在农村金融改革发展过程中,应注意不把激烈的城市银行间的竞争引入到本身薄弱的农村市场。

“近几年,随着国家政策对‘三农’金融服务倾斜,加之城市银行间竞争日趋激烈、格局日渐稳定,不少本已撤出农村市场的金融机构重返农村。”赵方表示。

记者观察发现,山西吕梁市某县城今年新开了建设银行的分支机构。几年前,由于金融需求不足、业务量太小,建行曾撤销了这里的分支机构。

赵方表示,目前,农村各类金融机构各有优势。相对而言,邮储银行与农业银行的优势在于网点;村镇银行有相对市场化的利率水平;农信社更多的是人脉资源以及税收优惠政策。

“农村市场本身相对薄弱,金融需求也有相对大的风险和不确定性,一窝蜂涌入可能使农村金融供给一下子由不足转向过剩。”赵方认为,“更科学的做法是各级政府做好农村金融需求统筹和规划,使各类金融机构发挥优势,共同服务好农村市场。”

市场化改革必然要求形成退出机制。事实上,监管层对于高风险农信社的风险处置工作一直在进行中。

2010年,银监会批准已停业多年的河北省肃宁县尚村农村信用社实施破产清算。同时,通过编制《农村中小金融机构高风险机构撤销工作规程》,规范高风险机构的撤销工作。

另据记者了解,人民银行已开始与银监会合作,着手制定有关存款保险制度的规定,金融业中最为孱弱的农信社将全部纳入存款保险,《银行业金融机构破产条例》的起草工作也在紧锣密鼓推进中。

面对诸多问题,一位业内人士表示,市场化改革的道路依然漫长。

艰难的求索

本刊记者  韩韬/文

在我国,农信社的发展历程可谓一波三折。

1919年,曾赴国外留学的广东人薛仙舟,联合一部分学界人士,自筹资金,创办了中国第一家现代意义上的合作金融组织上海国民储蓄银行。

1923年,中国华洋义赈救灾总会牵头设立我国首个信用合作社——河北香河县信用社。

1927年,湖北省黄冈县成立了农民协会信用合作社,这是中国共产党领导下组建的第一家信用合作社。

此后,由于时局动荡,我国农村信用合作组织的发展一直处于停滞状态。

新中国成立后,信用社进入了新的发展时期。1954年,农信社拥有了统一名称,并逐步确立发展章程。

然而,由于市场经验缺乏、行政过度干预、发展策略频繁调整、管理主体几经更替等原因,刚刚步入正轨的农村信用社再次迷失了方向。

1956〜1978年内,农信社先后被下放给人民公社、生产大队和贫下中农组织管理,基本上成了基层社队的财务部门。此后,农信社又被交由国家银行管理,成为国家银行在农村的基层金融机构,从此走上了“官办”道路,合作金融属性缺失。

1979年,在农业银行恢复后,农信社进入农行代管时期。

1984年,国务院批准了中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》,这次改革强调了农信社的“三性”:组织上的合作性、管理上的民主性和经营上的灵活性。

但此次改革的效果有限,农信社基本仍按照自上而下的指令式计划开展经营。直到1996年,农信社与农行逐渐脱钩,开始独立发展。

1999年,全国首家省级农村信用合作社联合社——宁夏回族自治区农村信用合作社联合社正式创立,我国对农信社行业管理体制的探索和改革进一步深入。

2001年年末,全国首批农村商业银行在江苏张家港、常熟、江阴等地相继成立,农信社产权改革取得一定突破。

新组建农商行是在原有农信社基础上,通过股份制改造,由辖区内农户、个体工商户、企业法人等自愿入股组建,施行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营机制。

农商行产权模式和经营机制的尝试,进一步明确了农信社商业化和市场化的改革方向。

历史上,农信社管理权虽几经易手,却始终没有找到适合的发展路径,反而由于管理体制混乱,背上了沉重的历史包袱。

据相关监管数据显示,截至2002年年末,全国农信社普遍出现资不抵债,资本充足率仅-8.45%,净资本为-1217亿元。

2003年6月,国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》,决定在8省市率先进行改革试点。1年后,试点区域进一步扩大。

2004年3月,人民银行向试点地区农信社发行119亿元中央银行专项票据,用于置换其不良资产和历史挂账。

相关数据显示,截至2004年9月末,全国农信社不良贷款余额4630亿元,不良率23.5%,较年初下降6个百分点。

2006年12月,银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,意在通过引入竞争,激活农村金融市场,这一举措给农信社带来了压力。

一方面,新型农村金融机构出现,竞争日益加剧;另一方面,人民银行进一步提高了农信社专项票据兑付门槛,使得一批没有“做好功课”的农信社被挡在门外。在这一阶段,农信社“形似神不似”的法人治理结构使其在市场竞争中疲于应对,管理体制不完善严重制约了农信社发展。

日益强化的竞争,让一批习惯坐享垄断利益、寄望政府救助、市场化改革缓慢的农信社感受到了市场的残酷性。

2005年,“青海省8家农信社关闭事件”发生。银监会撤销了青海省格尔木市区8家长期经营不善、严重资不抵债、扭亏增盈无望的高风险农信社,对高风险农信社的市场退出进行了初步探索。

这一举措被市场解读为向农信社改革传递出新的信号:按市场化规则分配利益。农信社作为独立市场主体,命运由市场决定。

对于长期在泥沼中挣扎的农信社而言,产权不清晰、机制不灵活、治理结构不完善等问题,意味着未来的市场化改革道路将异常艰辛。

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