本刊记者 韩韬／文
国务院近日下发的“中央一号文件政策措施落实分工”要求：关于“支持社会资本参与设立新型农村金融机构”问题，由银监会会同人民银行等部门负责落实。
目前，根据银监会统计口径，新型农村金融机构主要包括村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助合作社。
截至2012年年底，监管部门批准设立村镇银行1433家；小贷公司数量达6080家，贷款余额5921亿元。
新型农村金融机构在服务“三农”信贷、盘活农村金融资源等方面发挥了重要作用，同时也成为引导民营资本进入金融领域的重要渠道，但民资参与设立新型农村金融机构，仍面临不少问题。
银行梦难圆
银监会主席尚福林曾表示，民间资本进入金融领域基本和国有资本进入是同样标准，没有特别的障碍。
业界对其解读为：“基本同样标准”意即还有“标准不同”的地方；“没有特别障碍”也不代表“没有障碍”。
2007年，银监会发布《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行最大股东或唯一股东须是银行业金融机构，且持股比例不得低于村镇银行总股本的20%；2012年5月，银监会出台《鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，将主发起行最低持股比例由20%降为15%。
“村镇银行是持有经营牌照的银行，是经营货币的特殊企业，经营要更加审慎，对公众负责、对存款人负责。从风险和责任角度看，要求最低持股比例是有根据的。”银监会主席助理阎庆民表示，坚持银行业金融机构作为村镇银行主发起人，有利于防范金融风险、保护存款人利益。
分享这场金融盛宴，主角显然是银行，但很多民营股东并不甘心当配角。“本来是希望自己能开银行，现在虽然实现了，但还是有种给别人打工的感觉。”吉林某村镇银行股东谢东（化名）显得不太情愿。
他坦言，“想进入金融领域，民间资本必须明白，主角并不是自己，即使申请到资格，也不得不拱手让出主导权。”
“出了钱却做不了主”，不少民营企业十分困惑。
广东银达担保投资集团董事长李思聪参与发起组建了多家村镇银行，他坦言，“很受伤。没有经营权，没有话语权，已经失去积极性。”
“公司按照程序派驻董事进入董事会，但对董事长和总经理人选无法发表意见。”身为“二当家”，李思聪颇感无奈。实际上，管理权旁落，银达担保参股村镇银行已变成纯粹的财务投资。
“一般来说，村镇银行核心管理层都由主发起行直接指派，不用说行长，就是关键部门负责人，民营股东一般也够不到。”一家村镇银行负责人坦言。该负责人此前任职于主发起行，包括他在内，核心团队中，有6人由主发起行直接派驻，其人事关系至今仍保留在主发起行。
人民大学农业与农村发展学院李萌认为，村镇银行发展过程中一个突出矛盾是发起人问题。由于银行业金融机构做主发起人，民间资本无法获得经营决策权，不能发挥相应作用，很大程度上打击了民间资本的积极性。
“如果银行经营得好也没意见。但问题是第一年亏本，第二年持平，第三年状况也不好。”李思聪称，在这种状况下，一些民营股东热情逐步减退。“一些小股东想将股权转让给我，我没兴趣，我也当不上第一大股东。”
尽管随着政策推进，主发起行持股比例由20%降为15%，但让李思聪感到遗憾的是，他最关心的问题——民资能不能控股村镇银行仍没有被提及。
上述村镇银行负责人向记者坦承，这种政策放宽不会有大变化，“降低5%没用，甚至银行一分钱不出也没用，只要有‘由银行发起’这一条，其他政策都是小打小闹。”
他进一步认为，“这一条不放开，还是看不到民资进入银行的实质性变化。”
既然民资无法控股或发起设立村镇银行，那么退而求其次，参股村镇银行能否顺利呢？答案也不尽如人意。
“听说国家有政策允许民营企业参股村镇银行，这当然是好事，不过不知道这些信息从哪里来，政府也没公布相关信息让民企参与竞争。”提及参股村镇银行，一位民营企业主“丈二和尚摸不着头脑”。
与之相比，李思聪和谢东算是挤进了门槛的幸运儿。
银达担保是广东省内规模最大的担保机构，李思聪坦言，在参股村镇银行过程中，曾得到当地政府积极支持和推动；谢东所在企业也是当地龙头企业、纳税大户，同政府关系密切。
前述村镇银行负责人告诉记者：“村镇银行股权结构并不是完全市场化行为，政府与发起银行先期签订框架协议，参股企业，包括其出资比例基本都已确定。”
据记者了解，参股村镇银行，要与当地政府沟通接触，进而签订相关框架协议，这种方式已成为“潜规则”。
对局外人来说，到底哪些民资成功挤进了门槛，基本都是村镇银行开业后才可能探听到的“商业秘密”。
中国社科院金融研究所金融市场研究室主任杨涛表示，村镇银行发起设立过程中，政府推动作用明显，确实存在当地政府“拉郎配”情况。比如，所谓搭建平台、介绍企业等，可能存在拔苗助长倾向。
“弹簧门”、“玻璃门”尚存，民资进入银行业还只是“看起来很美”。
转制路漫漫
相较村镇银行，民资设立小贷公司则容易许多。然而据记者了解，不少民资开设小贷公司“目的不纯”，是“退而求其次”的选择。
2008年5月，监管层发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（下称“《指导意见》”），对小贷公司性质、准入、退出等作出了规定。
根据《指导意见》，小贷公司可由“自然人、企业法人和其他社会组织”投资设立；小贷公司只要“依法合规经营”，便可“规范改造为村镇银行”。
政策松动，民资汹涌。
“当时，民间资本受到很大鼓励，跃跃欲试。”中国村镇银行发展论坛组委会办公室主任赵方表示，不少人希望通过论坛组委会成立村镇银行或小贷公司。
“参股村镇银行有诸多限制，现有政策使民资‘出钱又做不了主’。《指导意见》提及‘转制’，不少民营资本选择‘曲线救国’，认为只要经营得好、不出风险，就可自然转成村镇银行。”赵方说，有好几家本来是咨询参股村镇银行，最后都去办小贷公司。
杨涛对此表示，“从小贷公司发起者角度看，多数看重当时改革力度和政策支持前景，想将来变成银行。”
然而，小贷公司转制村镇银行至今尚未有实质性进展，令不少当初把小贷公司当“跳板”的民营资本颇为失望。
“甚至有一些小贷公司由于没有制定长期发展规划，经营不善倒闭了。”赵方对记者表示。
2012年，在《温州市金融综合改革试验区总体方案》十二项“金改”任务中提出：鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。
曙光乍现，然而这一次，很多小贷公司对于“转制”却冷静得多。
“能不能放开村镇银行控股权？能控股就有积极性，不能控股就没积极性。”一家小贷公司负责人如是说。
德勤咨询金融行业总监张挺认为，小贷公司面对的市场很有发展空间，转制村镇银行则可能面临新的困难。
比如，吸储问题。村镇银行声誉、网络优势不足；用市场化利率吸引大量储蓄，可能性不大；受经营区域限制，无法通过规模效应摊薄成本；满足监管代价也不小。
一位业内人士表示，村镇银行发起大户城商行对小贷公司转制并不欢迎。
“这几年发展下来，市场已形成了相对稳定的游戏规则，且都是银行圈内人熟悉的标准。一旦民资完全进入，势必会搅乱现有利益格局。”前述业内人士表示，银行占主导地位，话语权不得不被尊重，放开这条路并不容易。
不过他并未对未来失去信心：“没有哪个行业会是特权行业，坚冰总会融化。”
