本刊记者 梁敉静／文
中国环境污染问题持续受到广泛关注。近来，多省市连续的雾霾天气，将这一问题再一次推到风口浪尖。
2011年8月，本刊文章《沉默的绿色之钥》曾就环境污染责任保险在环境污染治理方面的作用，以及目前国内外环境污染责任保险的现状进行调查。
时隔一年半，中国环境污染责任保险取得了突破性进展。
2013年2月21日，保监会发文称，环境保护部与保监会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（下称“《指导意见》”），指导各地在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业推进环境污染强制责任保险试点。
据悉，我国已在十余省（自治区、直辖市）开展了相关试点工作，投保企业达2000多家，承保金额近200亿元。
本刊记者第一时间联系保监会财产保险监管部产品处处长曹海菁，就相关问题进行了采访。
防范环境污染风险
据介绍，《指导意见》明确了强制投保企业的范围：
一是涉重金属企业。包括重有色金属矿（含伴生矿）采选业、重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等行业内涉及重金属污染物产生和排放的企业。
二是按地方有关规定已被纳入投保范围的企业，都应投保环境污染责任保险。
三是其他高环境风险企业。国家鼓励石化行业企业、危险化学品经营企业、危险废物经营企业，以及存在较大环境风险的二恶英排放企业等高环境风险企业，投保环境污染责任保险。
曹海菁说，发挥保险的社会管理功能，责任保险首当其冲，这几年，保监会推动行业在医疗、环保、旅游、食品安全等十几个领域推进相关责任保险工作。
“上述强制投保企业，对环境污染危害较大，属于重度污染。而且重金属如果造成污染，其程度与影响时间都较为严重。”曹海菁说。
近几年来，中国重金属污染事件频发。2009〜2011年，中国已连续发生30多起重特大重金属污染事件。
3月15日，在十二届全国人大一次会议新闻中心记者会上，环境保护部副部长吴晓青说：“三年来，国家已经拿出了97亿元支持重金属污染治理，我们连续四年开展了以打击重金属违法企业为主的环保专项执法行动，全国31个省（区、市）政府近两年已关闭了1000多家重金属污染严重的企业。重金属污染防治正在逐步推进，重金属产业结构正在逐步优化。但是，我们也要看到，重金属污染是长期积累形成的，解决重金属污染问题，也需要付出艰苦努力。”
“采取综合手段，特别是运用保险手段，加强环境污染的防范和事后处理，已成为当前解决环境污染的重要课题和手段。”保监会财产保险监管部副主任董波说。
北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任朱南军对本刊记者说，在环境污染事故面前，环境责任保险能起到及时赔付环境污染事故受害者、化解社会矛盾、促进环境治理的作用。
“虽然不能马上改善整体环境污染现状，但环境污染强制责任保险会对这些企业形成约束。”曹海菁说。
“从责任保险本身功能来说，风险产生后，并非由普通老百姓承担赔偿责任，而是由造成损害的生产企业‘买单’。强制投保的时候，保险公司就会对其进行风险评估，对环境污染进行事前的风险防范。企业只有达到了环保的要求以后，才能投保。”曹海菁说。
“环境污染责任保险也叫‘绿色保单’，所以并不是说企业对环境造成了损害，这时企业买了一份责任险就行，必须是达到了投保要求后才能投保。保险公司也会给企业一些技术改造、排污等方面的建议。”曹海菁说。
“所以从制度运行本身来讲，对容易产生重污染的企业，能够产生风险防范的作用。”曹海菁说。
艰难的推进之路
早在2004年，保监会召开第一届责任保险论坛，就将环境责任保险提到了议事日程，并加以推动；2006年，保监会与原国家环保总局正式启动了环境责任保险制度；2007年，保监会与环保部联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，作为推动环境责任保险的总纲领。此后，保监会与环保部在湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳、上海、重庆、深圳、昆明等省市开展了试点工作。
2007年，国家环保总局和保监会组成联合调研组，在开展调研前，国家环保总局政策法规司于2007年4月4日，就实行环境污染责任保险与中石油、中石化、中海油等集团公司代表会谈。
当时，中石油、中石化集团公司代表称，对推行环境污染责任保险的工作予以支持，但认为不宜把大型化工企业纳入环境污染责任强制保险的范围内。
此外，其他大部分企业支持推行环境污染责任险，但对该保险能否满足环境风险保障需求存在疑虑。
当时，保险公司也对调研组表示，他们希望完善相关法律，辅以必要的行政推进，并妥善解决再保险支持问题。
在2010年年底召开的中国绿色政策高层研讨会上，江苏、重庆、湖南各省环保负责人都表示，各试点省市都面临企业参保意愿薄弱的难题。
在2011年的调查中，本刊记者发现，相较于前几年举步维艰的状况，环境责任保险已经取得了一些进展，但成效并不大。
平安保险公司相关负责人对本刊记者透露，平安产险第一时间参与了环境污染责任险的调研和开发工作，并于2008年开出了第一张环境污染责任险保单，几年来，环境责任保险的投保率在逐年升高，尤其是2010年，虽然数据并没有统计，但投保率有大幅度的增加。
中国人寿保险公司相关负责人则透露，由于公司财险机构成立时间相对较短，只开展了责任险业务，还未涵盖环境方面。
太平洋保险公司2011年已经开展了环境责任保险的试点，也签下了一笔大单，然而，其相关负责人表示并无近几年投保的相关数据。
朱南军当时在接受本刊记者采访时表示，“这里原因是多方面的，譬如，侵权赔偿法规体系不完善、保险公司产品不完善等等，都可能是其中重要原因，需要进一步加以解决。”
他认为，对环境责任保险存在犹疑甚至拒绝态度的主要有两类企业：
“一种是一些抗风险能力差的企业，企业支付能力弱，认为环境责任保险加重了企业负担，不愿投保环境污染责任险。”
“另一种是以石油石化行业为代表的财力雄厚、抗风险能力强的大企业，认为自己财力雄厚，且设有涉及环保方面的‘安全生产保证基金’，可自行解决污染赔偿问题，因而不愿投保。”
在2013年两会上，多名保险业政协委员都呼吁加快发展环境污染责任保险。
全国政协委员、人保集团党委书记、董事长吴焰认为，环境污染强制责任保险试点因缺少法律支持，在实际推行过程中存在着重大现实问题。
他说，应加快发展环境污染责任保险，建立健全环境污染责任保险相关法律法规体系，适时出台环境污染责任保险专门法规，加快推动全国性强制环境污染责任保险制度建设。
全国政协委员、国寿前总裁杨超则建议，应大力推动食品安全、环境保护责任保险，保监会等部门建立食品安全保险评级、环境监测机制，引导、鼓励保险企业加强对食品安全、环境保护责任保险市场研究，健全此类责任保险服务和产品体系，更好地提供市场需要的相关服务与产品。
杨超在其提案中陈述，虽然在我国市场上已经出现食品安全责任保险和环境保护责任保险，但没有引起广泛重视和法律支持，其发展较为缓慢。环境保护责任保险在2009年试点地区的保费收入仅占当年财产保险保费总收入的0.015%，其中，深圳市仅有8家企业购买环境污染责任保险，2010年7家企业续保。
如今，两部门联合发文，推进环境污染强制责任保险，并已经在十多个省市开展了相关试点工作，《指导意见》中所涉及的三类企业此前“不愿投保”的问题，有望解决。
解读“绿色保险”新规
在记者问及此次试点与此前试点相比有何不同时，曹海菁表示，此次试点更加有层次感，指导性更加突出。
据保监会介绍，此次《指导意见》是对《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）和《国家环境保护“十二五”规划》（国发〔2011〕42号）有关精神的贯彻落实。
《指导意见》中，第三条指出，保险条款载明的保险责任赔偿范围应当包括：投保企业根据环保法律法规规定，为控制污染物扩散，或者清理污染物而支出的必要而且合理的清污费用。
而以往试点，在一些环境污染责任保险合同中，保险公司的承保责任范围并未包含排污清污费用。
对许多企业来说，排污清污费用非常昂贵。
曹海菁介绍说，将这一费用加入到保险责任赔偿范围内，是一个很大的突破。
对于是否指定承保保险公司的问题，他说，目前并没有指定保险公司。
“这与交强险不同，交强险有《交强险条例》。上路行驶的机动车辆必须投保，保险公司必须承保，这是双向的制约。”他说，“现在环境污染强制责任保险还处于试点阶段，并没有指定保险公司，旨在鼓励能够参与的保险公司都积极参与进来，充分发挥市场作用，鼓励保险公司创新。”
曹海菁说，保险公司对有能力承保的部分可自行承保，对于其他部分，可对照国外再保市场，进行再保险安排。
他认为，这涉及条款国际化的问题，如果国际上认同保险条款，就可以将风险分散，如果不认同，就只能在国内分散。
他表示，环境污染强制责任保险，不但可以通过强制所涉及企业投保，对环境污染风险进行事前预判、前期预防、促进改良，而且在事中也可以通过保险公司对企业的定期监督、定期检测，检验企业是否合规，还包括事后的经济赔偿。
当记者问及对于企业应当投保却未投保的现象，如何约束时，曹海菁表示，《指导意见》中，第七条中，明确指出，对应当投保而未及时投保的企业，环保部门可以采取下列措施：
第一，将企业是否投保与建设项目环境影响评价文件审批、建设项目竣工环保验收、排污许可证核发、清洁生产审核，以及上市环保核查等制度的执行，紧密结合。
第二，暂停受理企业的环境保护专项资金、重金属污染防治专项资金等相关专项资金的申请。
第三，将该企业未按规定投保的信息及时提供银行业金融机构，为其客户评级、信贷准入退出和管理提供重要依据。
“从文件所表述的意义来说，对目前环境污染保护工作具有推进作用，力度也较大。”他说。
各方响应较为积极
《指导意见》下发后，环境污染责任保险纳入“强制”试点，保险公司也进行了积极响应。
平安产险相关负责人对本刊记者表示，该公司多个部门联合成立了环境污染责任险统保项目推动小组，并在系统内总结承保经验并加以推广，同时要求各机构积极主动配合当地行业主管部门，参与当地政策、制度的制定。平安产险将进一步拓宽销售渠道，以快捷服务推广环境污染责任险试点业务。
“环境污染责任保险是国际上通行的实施环境风险管理的市场化手段”，平安产险相关负责人表示，该保险对遏制污染物排放、健全环境污染损害赔偿制度都发挥重要作用。通过五年推行环境污染责任险，平安产险通过承保前的核保，帮助企业提升环境保护意识、改进生产工艺，有效控制污染风险，也为自己找到参与环境保护的新途径。五年来，平安产险已经累计为社会提供70亿元的环境污染责任险的保障额度，累计受理环境污染责任索赔案件超过200笔。
记者就环境污染责任保险进展问题采访了太平洋保险集团，该集团相关负责人表示，太平洋保险一贯重视环境污染责任保险等创新类产品开发工作，在产品开发过程中，对化工等重污染行业典型客户做了专题调研，对国内不同地区不同行业不同客户相关风险的差异性做了细致研究。
例如，考虑到环境污染影响的扩散性这一突出特点，在同类产品中首次引入承保区域概念，并在费率方案中对不同承保区域范围的保单进行差异化收费；考虑到我国环境保护现状和企业不同的承受能力，保险责任采用了主险＋附加险的弹性结构设计；统筹考虑环境风险管理和安全生产管理，将安全生产事故纳入保险责任范围，为解决企业投保动力不足的问题做了探索。
然而，记者在采访中也发现，2011年调查时所发现的投保环境污染责任保险企业并不多的局面，目前仍未改善。国内除了几家大型险企财险部门开展此项业务外，中小型险企鲜少发展这一险种。
本刊记者也了解到，目前，陕西已经启动环境污染强制责任保险试点，首批试点企业594家。这些企业包括涉及重金属的企业；石油、天然气、煤炭及其他矿产资源开发企业；生产、经营（未设置仓储的除外）、运输、储存、使用危险化学品的企业；产生、运输和处理处置危险废物的企业；污水处理厂、垃圾填埋场；化工、冶金、制药、造纸、印染、酿造、建材、火力发电等企业；饮用水水源地保护区内的所有工业企业；处于环境敏感区域的污染企业；曾经发生过环境污染事故的企业。
在相关文件中，陕西保监局指出，该省环境污染责任保险试点阶段采取“确定保险机构，统一保险条款、集中投保承保”的共保方式进行。
在试点阶段，陕西省环保厅负责组织以社会公开招标方式选择的保险经纪公司和2〜3家保险公司参与试点工作。待试点取得经验后，适时全面推广，并依规推向社会。
从2013年3月起，青岛市环境污染责任保险也进入全面实施阶段。该市环保局与保监局联合发文中明确规定，在生产、储存、运输、使用危险化学品的企业，储存、运输、处理处置危险废物的企业，涉及重金属排放企业和其他具有环境风险且处于环境敏感区域的企业中开展环责险试点。
据记者了解，青岛市已确定中国太平洋财产保险股份有限公司青岛分公司作为试点工作期间的承保试点机构。
仍需克服多重困难
在采访中，多位业内学者表示，此次推行环境污染强制责任保险，会“迫使”文件中所涉及的三类企业购买该险种，该险种业务量有可能会得到提高。
北京大学风险管理与保险学系教授郑伟表示，强制保险对保险业的直接影响在于，此项险种的业务量会增加。
郑伟认为，利用市场的手段进行环境污染方面的约束会有较好效果。现在国内环境污染的最大问题是，污染后没有主体进行处理，该保险措施将使得污染事后有赔偿的保证。更有意义的是，在污染发生之前，保险公司会对污染风险进行评估，如果环境风险过大，那么保险公司则会采取拒保或者提出高额保费的措施，这等于释放出可供判断的市场信号，规范公司的污废处理行为，净化涉重金属等行业。
中信建投研究报告称，污染企业强制责任保险将直接增加财产保险公司保费的来源，尤其对中国人保、平安财险、太保财险等公司形成潜在保费来源。
不过，吴焰认为，《指导意见》作为部门文件，力度有限。
他建议，建立健全环境污染责任保险相关法律法规体系，加快推动全国性的强制环境污染责任保险制度建设，进一步细化对环境污染责任保险的财税支持，构建环境污染责任保险与绿色信贷的联动机制。
在采访中，一些学者对记者表示，目前中国环境污染责任保险的发展仍面临许多困难：
第一，环境纠纷解决机制不健全，缺少污染赔偿和损害评估方面的法律规定，环境诉讼制度不明确，缺乏合理的程序保障，难以及时合理地确定环境污染责任。
第二，政府支持力度不足。环境污染风险具有多样性、分散性、突发性和破坏性的特点，污染事故往往给人身、财产和自然资源造成重大影响，加上我国环境污染事故进入高发期，仅依靠保险公司商业模式运作过于单薄，缺乏税收及风险保障基金等深层次支持措施。
第三，风险识别和量化的难度较大。一方面由于环境污染事故涉及面广，因果关系比较复杂，责任较难认定；另一方面，缺乏历史损失数据，加上业务量小，风险概率难以确定，保险产品合理定价难。
第四，保险产品针对性还不强，专业化水平低。现有的环境污染责任保险产品大都模仿和借鉴国外产品，未根据我国不同地区参保行业特点“量体裁衣”，产品缺乏吸引力。同时，由于产品本身的专业性和复杂性，部分保险分支机构不具备独立的承保和理赔能力，产品推广、营销及后续理赔服务均需依靠总公司的专业技术支持。
中信建投研究报告称，保险公司经营强制责任保险，在初始阶段缺乏经验数据，如何定价将是主要问题。由于污染发生后，灾害损失和次生灾害很难控制，保险公司在风险控制方面缺乏经验。保险公司肯定要在承保过程中设定损失赔偿的上限，并且会充分运用再保险分保来控制风险。而在风险发生后，地方政府是否要求保险公司过度买单，也是一个潜在风险。
