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本刊记者  孙弢／文

“因为谁该为‘华鼎案’承担责任的问题，广东金融办与广东银监局‘闹翻了’。”近日，记者从多位广州担保行业人士处了解到。

“金融办在这件事上撒手不管，导致将风险传递给当地银行的处置态度，令银监会非常不满。”知情人士透露。

尽管当事双方均拒绝就这一传闻作出回应，但在每季度定期召开的广东省金融联席工作会议上，广东银监局并未派任何相关人员出席，这似乎从侧面印证了这一消息的可靠性。

事实上，由于监管职权划分不清、管理目标不尽相同，在地方金融监督管理方面，中央监管部门与地方管理部门不够协调的情况非常普遍，甚至摩擦和冲突也时有发生。

当前，我国地方金融管理由以“一行三会”为代表的中央监管部门和以金融办为代表的地方管理部门共同参与。

据中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军介绍，1998年，中国人民银行建立了跨省区九大分行，形成了央行与证监会、保监会分业监管的体制。

2003年起，银监会代替央行的部分职能，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构。自此，“一行三会”各管一摊的垂直监管格局正式确立。

“设计初衷十分明确：保证金融监管独立性，减少地方政府干预。”赵锡军表示。

但由于“一行三会”分支机构不足，很多监管工作需要地方政府配合完成，同时，地方政府也都有促进当地金融发展的强烈愿望，于是，从2002年上海金融服务办公室率先挂牌起，各地金融办纷纷成立。

“金融办充当一个协调的工作平台，在监管部门、地方政府、辖区金融机构和企业之间，就金融事务做一个全方位的协调。”北京市金融工作局局长王红表示。

十年来，金融办在地方金融发展中的影响力日益增强，其“协调”的领域涵盖辖区内金融发展的各个方面。

并且，金融办的职权也已不仅限于“协调”，目前，农村信用社、小额贷款公司、融资性担保机构、股权投资基金都已明确纳入地方金融办的管理职能。

如此一来，中央监管部门与地方管理部门难免产生权力交叉，再加上二者的管理理念不尽相同，中央监管部门与地方管理部门的矛盾自然难以避免。

“一方面，在金融机构管理与风险化解中，需要地方政府做大量工作；另一方面，地方政府由于没有明确的法定监管权，在实际操作中，往往通过‘隐性干预’的方式对辖区内的金融机构发挥影响。”中央财经大学金融证券研究所经济学博士、高级经济师王胜春表示。

中央政策打折扣

随着地方政府对地方金融发展介入程度不断加深，中央监管部门的权威正日益受到挑战。

2009年，河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社，共计动用397.5亿元资金，通过信托方式，违规投资地方政府融资平台。

然而，河北银监局在处理此事时，却遇到了不小的阻力。

“河北银监局早就发现了，但和省联社、省金融办打了几次招呼，对方都置之不理。”银监会知情人士透露。最后，河北银监局只好紧急报告银监会，由银监会出面和河北省政府交涉，问题才得以解决。

“现在，有些‘一行三会’分支机构在开展工作时，不得不仰金融办的鼻息。”一位“一行三会”分支机构人士直言。

事实上，中央监管部门不止在处理突发事件时遭遇到越来越大的阻力，即使是中央出台的一些全局性金融政策，在具体执行过程中，也时常会被地方打了“折扣”。

这一点，在2012年大规模开展的交易所清理整顿工作中体现得尤为明显。

近年来，各地不同类型交易场所“野蛮生长”，积累了大量风险。为此，国务院于2011年底出台了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（下称“38号文”），由证监会牵头组建部际联席会议，对全国各类交易场所进行集中清理整顿。

同时，“38号文”还规定，交易所清理整顿的主体是各级地方政府。

而地方政府在对待交易所问题上，又大多有着自身的考虑。“很多地方政府有着争夺全国大宗商品定价中心乃至世界定价中心的豪情壮志，是不会心甘情愿把本地交易所清理掉的。”一位业内人士指出。

据一位了解天津清理整顿工作进展的知情人士透露，以天津市为例，涉及清理整顿的交易市场中，80%以上为民资背景企业。据天津贵金属交易所高层人士透露，“天津市金融办对于整肃的思路是：不关停，尽量引导转型或进行股权重组。”　

这种情况下，清理整顿的效果可想而知。目前，仅有浙江、湖北、重庆等八省（区、市）的交易所清理整顿工作通过部际联席会议验收。在更多地方，这记被称作“史上最严厉”的“铁拳”却犹如打在了棉花上。

以地方金融办为代表的地方金融管理部门，为何频频与中央监管部门产生“冲突”，以至于阻碍中央监管政策落地？专家指出，这缘于双方管理思路的出发点与侧重点截然不同。

中央监管部门“更加关注的是中长期国内金融市场稳定、防范系统性风险及区域性风险，而不是推动地方经济发展。”中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任杨涛指出。

据前述“一行三会”分支机构人士透露，2012年以来，由于温州老板跑路事件、鄂尔多斯资金链断裂事件，有关高层更是将“风险可控”提高到了前所未有的高度。

与之相对的是，作为“经济人”的地方政府，在财政分级包干体制和以GDP为主要政绩考核指标的情况下，其行为目标，首先是追求任期内GDP和财政收入的最大化。

“地方金融管理往往关注如何突破现有的金融体系约束，通过强化地方金融、加快金融机构集聚，来尽可能拉动当地经济快速增长，改革欲望强烈。”杨涛指出。

在这种拉动经济增长的偏好下，地方政府具有强烈的争取金融资源、推动地方金融扩张的动机，而缺乏主动收缩调节的动力。

一位中国人民银行分支机构负责人在接受记者采访时指出，地方和中央的“博弈”反映在金融管理方面，表现为对中央政策的“选择性配合”：对积极金融政策的配合度远高于收缩性的调控政策。

以货币政策调控为例。2011年，受紧缩信贷政策影响，各家银行纷纷惜贷，大批未完工地方项目推进进程因此受阻。

期间，曾前往各地就货币政策进行调研的安邦咨询高级研究员贺军目睹过这样一幕：在南方某金融业较为发达的城市，分管金融的地方官员召集各家银行负责人开会质问道：“政府现在并没有贷款违约，仍在正常付息，为什么要限制后续贷款？”并掷下一句话：“只要政府没有违约的项目，就要继续提供贷款，否则，此前的贷款就算是赞助！”

在贺军看来，这句话虽不无戏言成分，但可以明显看出，随着中央紧缩型政策的持续，地方官员的不满也在增加。

“遇到绿灯赶快走，遇到红灯绕着走”。一些中央监管部门人士这样形容地方政府的心态及行为模式。

“有研究表明，地方政府对金融发展政策的‘选择性’执行，致使中央货币政策传导效率在发生机制的终端丧失了30%。”前述人民银行分支机构负责人透露。

前述银监会知情人士直言，“这种地方与中央的金融博弈，在相当程度上抵消了金融政策的执行效果，加大了经济金融运行的波动风险，更增加了宏观调控和维护金融稳定的运行成本。”

事实上，从国际经验来看，发达国家的地方政府很少会为促进地方金融发展花费很大的精力。

“很大一部分原因在于，发达国家地方政府在地方性金融机构中没有出资或入股，地方金融机构经营的好坏是金融机构自己的事，与地方政府没有直接关系。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁介绍。

而从我国实际情况来看，地方政府都在积极整合当地金融机构，推动地方性金融机构做强做大。

“从短期看，这样做会给地方经济发展带来一定的资金，但长期却潜伏较大风险。一旦地方金融机构出现风险，政府作为地方性金融机构的出资人，将成为第一责任人。加之我国存款保险制度尚未建立，进一步推高了金融风险的发生几率。”魏加宁表示。

地方创新被“抑制”

由于现行“一行三会”的金融监管体制监督链条过长，为了便于管理，中央监管部门在政策制定方面往往采取“一刀切”的做法。

一个最直接的后果便是，地方“自下而上”逆向推动的金融创新尝试频频遭遇“否决”。

早在2009年，上海市金融办主任方星海在接受媒体采访时就曾表示：“上海会推动房地产投资信托基金（REITs）的发展。”然而，时至今日，REITs仍杳无音讯。

不仅仅是REITs，包括国际板、航运金融税收优惠等在内的地方金融创新也均陷入“难产”境地。

“相对于中央而言，地方享有的金融管理权限微乎其微。由于话语权不足，一旦金融发展与金融监管出现明显矛盾时，地方金融发展往往被忽略。”安徽省金融办主任周建春指出。

以推动利率市场化为例，在温州金融改革上报的初始项目设计中，利率市场化曾被外界视为温州金改最值得期待的一项突破。

然而，在最终发布的金改“十二条”中，被各界寄予厚望的利率市场化却完全不见了踪影。

对于“闯关”未果的原因，中央有关部门始终未给出任何官方解释。但据一些接近中央监管部门的人士猜测，“缺乏统筹安排与考量”是利率市场化最终“折戟”的主要原因。

“从中央监管部门的角度来看，在小区域范围内进行利率市场化改革不现实。这种类型的改革必须是深思熟虑，在各方条件都适合的前提下，‘自上而下’而不是‘自下而上’地来解决。”上海高级金融学院副院长严弘指出。

“地方金融办的权限、职能受制于中央政策而‘无能为力’，这正是地方建设中地方政府窘境的体现。”同济大学上海期货研究院院长助理刘春彦认为。

浙江省金融办主任丁敏哲亦指出，“金融改革，利用‘顶层设计’、‘自上而下’的做法往往很成功，但民间金融的改革需要‘自下而上’的推动，往往需要地方基层的首创。”

中央关注“全局利益”、“全面协调可持续发展”，而地方政府更关注“局部发展”、“区域金融建设”。——这一“先天性”的差异，使得一些由地方政府“逆向”推动的金融创新往往受制于中央划定的金融发展大框架，在付出一定改革成本之后，最终不了了之。

除金融创新之外，一些“常规性”的地方金融发展，也因中央监管部门的“一刀切”政策而受到不同程度的抑制。

2012年11月，证监会对外公布了首批通过交易所清理整顿联席会议检查验收的八省（区、市）名单（浙江、湖北、重庆、贵州、西藏、甘肃、青海、深圳）。但一些地区负责推动要素市场发展的负责人却并未因通过验收而感到喜悦。

甘肃省兰州市金融办相关工作人员在接受记者采访时表示，目前，甘肃正规的交易所只有一个。“因为这边经济不发达，这方面(交易所)也少，所以也没什么可取缔的。”对方坦言。

西藏文化产权交易中心总裁张国志亦表示，西藏文化产权交易中心并没有实质性开展创新性的文化产权交易，所以清理整顿工作相对简单。

“我们过去发展较落后、起步晚、基数低，现在刚刚起步就遇到政策调控，能不能不搞“一刀切”？可不可以体现区域差别化？”一位西部地区金融办人士反问道。

杨涛认为，“一些‘一刀切’的做法，与新旧‘非公36条’的精神不一致。面对民间信贷市场的旺盛需求，地方政府有强烈的金融发展愿望，民间资金也希望能够进入金融业，但由于金融管理权在中央，这些要求往往被抑制。”

“金融抑制的结果就是金融的隐性化发展，金融管理体制外的融资规模在一些区域的量非常大，给地方政府风险防范增加了很大难度。”周建春指出。　

对于地方政府人士的“抱怨”，一些“一行三会”知情人士认为，中央监管部门并非有意“刁难”地方，但双方立场、视角的截然不同导致了矛盾的必然出现。

“必须承认，地方政府在吸引更多金融机构进驻和更多资金流入本地区，推进区域金融一体化方面功不可没，但同时，也必须注意到地方政府介入金融资源配置的两面性。”前述银监会知情人士表示。

他指出，地方政府在介入金融资源配置后，往往过分追求本地区经济增长速度，投资偏爱那些花钱少、见效快、周期短的项目，且多存在力挺本地企业上市融资的情况。

“目前，许多地方出现了不同规模与类型的金融市场，但都在很大程度上带有地方政府塑造的痕迹，且只具有省级或地区规模，彼此间的联系极少，由此导致金融资源的地方分割配置状态。”前述人民银行分支机构人士认为，这种发展模式虽然推动了各地区经济发展，但却很可能导致总体金融资源的不良配置和效率损失。

监管重叠与监管真空……（全文7302字）

[ 以上文字节选自金融世界杂志，阅读全文请订阅本杂志。] 

 

地方金融监管六大难题

刘光溪／文

我国金融业深受大一统管理体制的影响，国家高度垄断金融资源，金融监管高度集中、高度压抑，金融管理体制存在重重不匹配，导致地方金融监管与调控的缺失，严重制约地方金融机构特别是中小微型金融机构的发展。

探索如何构建和完善分层有序的金融管理体系，优化金融资源配置，有益于推动经济金融健康发展。

六个不匹配

我国金融管理体制主要存在以下几个方面的问题：

一是金融政策统一制定与地方经济差异化发展需求不匹配。

一直以来，国家金融部门集中了金融政策的制定权与操作权。实践中，扩张性和紧缩性金融政策表现出严重的不对称，加之我国地域的差异性、经济发展不平衡性，对高度集中的金融政策形成制约，间接抵消了紧缩性金融政策的操作效应。相关部门统一制定的金融政策不可能充分考虑地方差异化的需求，难以适应地方发展需要。

二是金融法规统一制定与地方金融监管服务需求不匹配。

我国金融领域的立法权主要集中在全国人大。各金融机构很难对地方经济发展提供特色化、差异化的金融服务，造成了地方金融监管的空白、缺失与薄弱，很大程度上制约了金融服务地方实体经济。

三是金融分条垂直监管与地方金融发展的不匹配。

“一行三会一局”、财政部金融司、发改委财金司是我国金融业的主要监管者，国家集中了金融主要监管权。目前，分条垂直监管体系监管链过长，不能及时反映地方金融信息，增加了监管成本，经营风险、道德风险不可避免。近年来，随着地方新兴金融机构的培育发展，国家相关监管部门已无力激发地方金融市场主体活力，难以实施对地方新兴金融机构有效的管理。推进监管权的下行、下沉、下放、下移、下调，让渡地方部分金融管理权，强化地方金融监管责任，是健全地方金融监管、优化金融资源配置、维护地方金融秩序的有效途径。

四是金融资源统一供给与金融资源差异化需求不匹配。

金融资源供给与需求存在非均衡性现象，导致国家与地方之间、各金融机构总行与分行之间存在层层委托代理关系，增加了金融资源配置与运行的社会成本，不利于我国市场化改革。权力干预有形之手代替无形市场之手配置金融资源，造成资源浪费效率低下，并加剧地方政府之间金融资源的争夺。推动地方调控配置金融资源，将有效满足金融资源差异化需求。

五是信用资金指导性配额与市场化交易需求的不匹配。

1998年，我国取消了信贷计划指标，对银行机构信贷规模采取存贷比例控制，但事实上还存在变相的信用资金计划分配问题。作为金融制度核心要素的金融交易关系依然是一种以政府为主体的配额交易关系。各金融机构追求短期利益最大化行为导致地方金融发展的长期非理性，金融资源从中西部地区向东部地区流动，从县、州（市）两级向中心城市集中。全国各地金融资源分配不均的情况更加突出，基层及经济落后地区金融资源更加稀缺。

六是金融分条垂直监管与金融资源横向共享不匹配。

由于受到传统计划体制的影响，我国金融监管存在“九龙治币”，监管体系条条分割，造成监管真空、监管套利、缺乏效率、成本过大，难以实现信息共享。全球金融业混业经营，金融监管边界模糊，需要加强金融监管部门之间的横向联系。

地方金融发展的探索

为解决地方金融发展中面临的种种问题，近年来，各地在地方金融管理方面做了一些尝试与探索。

一是设立地方金融办，提供协调服务。各地方金融办通过加强与监管部门、商业性金融机构，以及地方政府各部门机构的协调，在重大项目资金来源、地方金融规划、地方金融政策制定以及地方金融风险防范等方面发挥主导作用。

二是设立地方金融国资委，为地方金融机构提供专业化管理。2009年，上海市为打造国际金融中心，在全国率先改革地方金融国资管理体制。上海市国资委授权金融办日常监管市属金融国资企业，全权履行对地方金融机构出资人职责。上海市金融办通过专业化管理，结合金融企业董事会试点工作，改变了以往人事、业务、资产管理脱节现象。2011年10月，成都市为谋划西部金融中心，决定将成都银行等5家市属金融类企业的监管权从国资委移交到金融办，改变地方金融机构由国资委、金融办多头管理的局面。

三是管理地方性金融机构及新兴金融机构。从全国金融办的运行情况来看，对小贷公司、担保公司、股权投资基金等地方性金融机构进行监管是其主要职能之一。2009年，上海市金融办新设了地方金融管理处，直接监管地方新兴金融机构。2011年，温州市创建地方金融监管中心，归口市金融办管理。此外，云南省对股权投资基金实行专家委员会评审制度以及小贷公司准入审核制度在全国地方金融管理中独具特色。

四是指导服务公司上市，参与服务地方性国企上市公司等重大决策。山东省金融办合并省发改委企业上市管理职能，理顺企业上市工作领导组织和工作机制，对拟上市企业发行股票提出审核意见，指导协调非省属国有控股上市公司资产重组，参与省属国有控股上市公司资产重组工作。

七项举措……（全文2938字）

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