本刊记者 孙弢／文
联系到宁夏回族自治区金融管理办公室（下称“宁夏金融办”）主任尹全洲时，他正在参加一场座谈会。会议结束时，已过午饭时间，匆匆泡了碗方便面，他便又乘车前往县里进行调研。出任金融办主任的7年间，如此紧密的日程安排对他而言，已是家常便饭。
宁夏金融办成立于2005年，彼时的宁夏金融，可谓一个“烂摊子”。
2001年，宁夏上市公司银广夏被曝出业绩“造假案”；2004年，因德隆系风波，牵出宁夏伊斯兰国际信托投资公司（下称“伊信公司”）非法圈钱30亿的违规案件；2007年，宁夏商联实业有限责任公司（下称“宁夏商联”）非法集资，数百名投资者卷入其中……一时间，金融圈内“谈宁夏而色变”。
7年过去了，如今的宁夏金融又是怎样？
“最早在全国范围内由省级农信社联社整体改制组建黄河银行；农村小额贷款机构数量最多、规模最大；农村金融机构种类最为齐全，某些种类具有创新价值；地方金融机构的改革、监管走在了全国前面；在全国率先实施‘金融反贫困’战略。”北京大学中国金融研究中心秘书长王曙光如此概括宁夏金融近年来的发展成果，长期以来，他一直跟踪调研宁夏金融改革。
7年间，宁夏金融是如何“化腐朽为神奇”的呢？
“救火队”
2009年3月30日，北京市金融办在全国范围内率先升格为金融工作局。升格后的金融工作局不再是议事协调机构，而是具有具体管理权限的政府组成部门。这一事件也被外界视为各地金融办“实权化”开启的标志。
但事实上，首开“实权化”先河的当属宁夏金融办。
“在北京市决定挂牌金融工作局之前，全国只有宁夏金融办具备完全的管理职能，并最有可能一步到位，设立‘金融管理局’。”与多位金融办主任过从甚密的中国金融研究院院长何世红介绍说。
这一说法得到了宁夏金融办方面的确认：“从成立之初到，宁夏金融办的定位就是主管宁夏地方金融工作的行政机构，承担着联系中央驻宁金融机构、主管地方金融机构的职责。”
在工作职责与权限方面，宁夏金融办与京沪两地类似，包含了协调、管理、推动地方融资及研究等方面内容。尽管并未在机构改革中实施更名、扩权，但从职能范围不难看出，宁夏金融办的“规格”不低。
用尹全洲自己的话说，“虽然没有更名，但‘局’和‘办’的一字之差没有任何实质性的区别。”
虽同为职能管理部门，但与北京金融局相比，宁夏金融办所管理的金融业在体量上的差距却不容忽视。“宁夏金融办成立之初，没有一家省属的基金公司、券商，只有两家实力不强的商业银行。”王曙光指出。
宁夏金融资源的匮乏，使得金融办的管理职能得不到充分体现，反而更多扮演临危受命的“救火队”角色。
2004年8月，宁夏媒体上出现一则诱人的广告：“最低投资2.5万元，每年稳获10%超高税后纯收益，期满还本，本利双丰收。”
发布这则广告的是宁夏商联，这家成立于2003年的公司，由民间商会、房地产、建筑装饰、典当行、生态农业等多种业态构成。在当地，绝对算得上是一家“有头有脸”的企业。
雄厚的企业背景以及诱人的广告宣传，使得宁夏商联在不到半年的时间内，签订委托理财合同300多份，吸纳资金1878.90万元。其中，多以个人投资者为主，一些投资人甚至将半辈子的血汗钱都押了进去。
但事实上，这一集资方式并未经中国人民银行批准，属于超越经营范围，变相吸收公众存款。
2005年12月，因涉嫌非法集资，宁夏商联被当地法院查封。由于担心非法集资款无法兑付，一些情绪激动的群众在被查封的宁夏商联门口进行抗议。当时，负责处置此事的工商联负责人感到事情紧急，连夜联系到宁夏金融办，希望金融办出面协调解决。
正在办公室加班的尹全洲接到电话后马上赶到事发现场。通过长时间的对话、做工作，终于稳定了群众情绪，并当面提出了拟处置方案。
随后，在宁夏金融办的主持下，宁夏商联对非法集资款分两次进行集中兑付，牵涉其中的313户公众的1870余万元集资款全部兑付完毕。
“群众是最为通情达理的，他们要求并不高，只要处置得当，任何问题和矛盾都是可以化解的。”尹全洲在总结打击非法集资的有关工作时表示。
“宁夏商联非法集资案”刚刚告一段落，受德隆系事件影响，宁夏又曝出伊信公司非法圈钱30亿违规案件。与伊信公司业务往来频繁的银川商业银行遭遇巨大流动性风险。
在此背景下，自治区党委书记、自治区政府主席提出了将银川市商业银行重组更名为宁夏银行的构想。
“重组办公室就设在自治区金融管理办公室，由金融办具体组织实施，承担实施主体的角色。”尹全洲回忆说。
然而，在四大国有商业银行尚且都在摸索上市路径的当时，城商行改制在全国范围内都是一个难题。
“完全是创新性的，没有任何经验可循。为了讨论方案，常常加班，有时晚上十点多还有好几个人在尹主任办公室。”曾参与重组事宜的知情人士回忆说。
借鉴四大行股改上市的路径，尹全洲和同事决定：第一步，从剥离不良资产开始。
“首先，解决存款结构不合理、职工货款入股等问题，督促银川市商业银行对银行承兑汇票进行压缩，对前10户超比例发放的大额贷款进行清理压缩。”但这一举措旋即遭到来自股东与储户方面的阻力。
关键时刻，自治区党委、自治区政府给予金融办强有力的支持。
“区委书记、区政府主席多次明确表态：银川商业银行重组是改革的必然趋势，由金融办坚决执行。”前述知情人士透露。
尹全洲介绍，当时，自治区人民政府常务会不定期听取地方金融机构的工作汇报，以便及时有效地解决重组过程中可能出现的问题。
最终，在规范财务管理基础上，通过增资扩股、加强内控、不良资产置换等一系列措施，银川商业银行具备了更名的基本条件，并于2007年更名为宁夏银行。
金融反贫困
随着以宁夏银行等为代表的区属金融机构逐渐设立，宁夏的金融“家底”日渐丰厚，金融办也不再满足于“救火队”的角色定位，其推动地方金融发展的职能开始发挥效用。
曾在以“苦瘠”著称的宁夏西海固地区工作多年的尹全洲认为，金融办最重要的职能在于，通过创新，走出一条“金融反贫困”之路。
“我们采取的策略是需求导向型的创新。即根据当地农村金融制度供给与制度需求的客观特征，着力塑造多层次的农村金融市场体系。”尹全洲介绍。
由此，一些在其他地区得不到有效开展的新型金融服务模式，在宁夏得以率先试水。
掌政农村资金物流调剂中心（下称“掌政中心”）便是其中一个典型代表。
“‘掌政农村资金物流调剂中心’这个名字是由在金融办等政府部门的领导下确定的。”掌政中心创始人董健康此前在接受媒体采访时坦言。
在掌政中心的发展历程中，宁夏金融办也给予了不少支持。
“中心最初由200户农民参股发起，设立的初衷是为了解决农民的贷款难问题。功能有些类似于互助社。”掌政中心农贷部总经理乔磊回忆说，最初的发展模式是将全部资本金都用于发放农贷：只要符合条件，农民随时可以贷款，收获了又可以随时还款；农民贷款进行的生产项目一旦遇到困难无法及时还款时，掌政中心还可以推迟还款或追加贷款，帮助农民把生产进行下去，直到成功获利。
然而，由于后续资金不足，掌政中心的自身运作陷入困境。“农户的承受能力有限，我们给的利率都是很低的，最后的收益连覆盖成本都很困难。再加上资本金比较少，刚开始的时候，维持运营都很艰难。”乔磊坦言。
尹全洲及同事在多次调研掌政中心后，提出了改进思路。“他们提出了为中心量身设计一套‘阶梯式差别定价机制’的建议。”乔磊回忆说。
所谓“阶梯定价”，就是基于政策、经济、风险、合作历史等因素，对于不同的贷款形式、贷款种类和贷款额度，采用“基准利率+浮动利率”的方式确定最终放贷利率。
如：10000元以下的“一般生产和生活消费类”6个月期限的贷款，月息1分左右；而10001~30000元的“生产发展和创业类”贷款，6个月期限的月息就为1.1分左右。
这种差异化的贷款模式，使得掌政中心的收益情况得到一定程度的好转。
截至2012年一季度，掌政中心累计为5000余户农民提供了贷款，累计贷款金额接近1.2亿元，帮助这些农户人均年收入增长1000多元。
“宁夏设立的掌政中心具有农民资金互助社和小额贷款公司合二为一的特点。”河南省银监局局长李伏安坦言，目前正在河南试行的“社区银行”理念，或多或少来源于“掌政模式”的创意与启发。
“以需求为导向”的改革理念在推动小额贷款公司的过程中同样得到了体现。
不同于银行、典当行、担保公司，定位于非金融机构的小额贷款机构具有“只贷不存”的特点。但在贷款需求持续增长、业务量快速放大的背景之下，资金周转不灵的小贷公司陆续陷入“无钱可贷、无事可干”的尴尬境地。
“要使小贷公司得到可持续发展，必须建立起大型商业银行与小贷公司之间资金的无缝对接机制。”尹全洲认为。
在宁夏金融办的牵线搭桥之下，银行、担保公司、小贷公司多方参与的“国有大银行→小额贷款公司→小额贷款者”（由大银行向小额贷款公司批发贷款，再由小额贷款公司向农户零售贷款）的“直通车”机制正式建立。
“担保机构的介入，成功打通了银行与小贷公司之间的资金流通环节，有效调动、配置金融资源。”王曙光认为。
但由于一些发展思路与理念过于超前，不断拓宽的宁夏农村金融服务体系也面临着一些困扰。
仍以掌政中心为例，这一“非典型性”的非银类金融服务机构正面临着“身份不明”的忧虑。
王力（化名）是掌政中心的股东兼客户。几年间，伴随着掌政中心的成长，他逐渐从一个只有十几只蛋鸡的小养殖户变成了一个中型养鸡场的小老板。但王力却说不清楚这个一路扶持他的机构到底是什么性质。
“就是帮助我们农民的，可以给我们贷款的‘地方’。”他这样告诉记者。
甚至掌政中心的员工也为自己的“身份”犯糊涂。“我们不是小贷公司，不招其他小贷公司待见，但每次金融办举行相关的交流活动都会请我们去做代表发言。”掌政中心商贷部总经理马小芳很无奈地表示。
据王曙光介绍，掌政中心在业务和经营方面，具有小额贷款公司的特点，也和小贷公司所面临的问题相同，其在注册形态上为工商类企业。因此，在上缴税费时，掌政中心还是按照公司类别标准执行，既不能享受金融机构的税费优惠政策，又不能享受各种针对农村金融机构财政补贴资金。
“每年上缴税费五十几万元。”乔磊介绍。
与此同时，模式不清也使得“掌政中心”的未来存在太多的不确定性。“掌政模式，实质是小额贷款公司的一种特别形式，但是又没有拿到小额贷款公司的牌照。一旦监管部门收紧，随时都有被停掉的可能性。”一位不愿透露姓名的地方金融监管部门负责人向记者表示。
王曙光建议，相比直接转为村镇银行或者小贷公司，已经在当地运行多年、积累了良好声誉和重视客户群体的掌政中心，应该有一个更好的模式来鼓励其转型和升级。
“现阶段，金融办在权限范围内所能做的只有这么多。”前述知情人士坦言，未来，这一多少带有几分试错性色彩的创新性金融服务机构，能否顺利“转正”，还要看未来的发展走向，以及监管部门对其业务模式的最终定性。
在各地金融业发展成熟程度不一、架构级别也有较大差异的当下，宁夏金融办的管理职能与辐射半径，无疑已走在了大多数金融强省的前面。
“为加强和改善全区金融工作的领导，自治区党委书记亲自担任宁夏金融工作领导小组组长，这在全国其他省区是没有过的。”尹全洲认为。
“目前，宁夏已经形成了比较完整的地方金融管理体系，小额贷款公司、担保公司等‘一行三会’监管之外的金融和准金融企业，已一并纳入统筹规划管理的范围。”宁夏金融办方面介绍说。
王曙光认为，宁夏金融办“实权化”得以快速推进，与当地政府的制度优势有关。“不可否认，与中央政府相比，地方政府有着制度创新上的比较优势。”王曙光指出。
首先，地方政府比中央政府掌握更多信息，具备信息优势。地方政府对区域内微观经济主体的行为模式、经济与社会需求以及各种约束条件都比较熟悉，而中央政府并不具备关于地方经济发展的完备信息。
其二，地方政府在制度创新上面临的约束以及创新成本都比较低。
“中央政府在决策和法律制订方面往往面临着更多的约束，因为必须将整个国家的情况纳入其效用函数和考量范围。而地方政府只需要考虑本地区经济发展的需要，在局部创新方面有更大的创新空间。”王曙光认为。
其三，地方政府与微观经济主体的物理距离更近，因此，微观经济主体可以说服、诱导地方政府进行局部的制度创新，以进行有利于地方微观经济主体的制度创新。
“与全国大部分经济欠发达地区一样，宁夏农村金融服务供求曾一度严重失衡。农村金融服务网点短缺，正规金融机构大规模撤并基层网点，而与农村金融‘空洞化’形成对照的是近年来宁夏经济的快速发展。”中国社科院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山表示。
杜晓山认为，“宁夏金融改革的模式可以概括为：以农村金融的增量改革为突破口，充分利用和挖掘各种资源优势和政策优势，整合民间资本，建立商业银行、农信社、村镇银行、小额贷款机构、农民资金互助组织等多元化、多层次金融业态，使区域内的农村金融服务初步实现较为充分的竞争。”
