本刊记者 孙弢/文
2012年3月,四大国有保险公司正式升格为副部级单位,组织关系和人事权也正式从保监会移至中组部的消息在业内广为传播,引发各种猜测。
在各方暗争“人事权”的今天,保监会的做法无疑石破天惊。
记者了解到,“四大险企业升格副部级,人事权移交中组部”,是新任保监会主席项俊波履新后力推的一件大事。
“人事权移交中组部之后,保监会将不再从‘会里’委派干部到保险公司。这意味着保监会将从此彻底封住自己‘管人’的权利。”某中管金融企业高管指出。
这一改革举措是否在为“金融国资委”铺路?还是暗示着以国有保险机构为代表的中管金融企业人事制度将展开大刀阔斧的改革?一场关于人事权改革的大讨论正在展开。
隐藏的矛盾
“事实上,这次人事权的移交,恰恰是国有保险集团组织关系及人事权的一种回归。”中央财经大学保险学院院长郝演苏介绍,1996年以前,当时唯一一家国有保险公司——中国人民保险公司的领导干部人事关系就是由中组部负责。时隔16年后,保监会实现了人事管理权的“回归”。
由于历史原因,除日常监管以外,“一行三会”还拥有几项“准老板”的权力:
其一,被监管金融机构的党组织关系分别设在相应的监管部门,2003年金融工委被撤销,有关中央管理金融机构的中共组织关系管理分别放在央行、银监会、证监会、保监会,由他们“代管党的组织关系”。
因此,“一行三会”可以通过“党管干部”、委派党委书记的方式对国有金融机构行使一定程度的“出资人职责”;
其二,作为监管者,他们还掌握着金融机构高级管理人员(包括董事、监事)任职资格审查以及事后评价的权利,对于不符合条件的相关人员,监管机构具有一票否决权,这表明他们对金融企业具有一定的“人事权”。
但正如裁判不能同时担任运动员一样,承担着监管职能的“一行三会”,不可能再成为金融国资的出资人代表。
2003年12月,中央汇金公司成立,其成立的初衷是代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司。
按照财政部和汇金方面的说法,汇金的职责是促进银行业改革,完善公司治理结构,使之股权获取投资回报和分红收益。换言之,汇金只是在做股权经营,但却不具备与出资人角色相应的责、权、利。
“由于体制原因,作为财政部全资子公司的汇金并未被完全赋予出资人的职责,财政部也就无法体现其股东意志。”中国政法大学教授李曙光说。
“一个管人、一个管事。但谁都知道,只要掌握了一家机构的人事任免权,也就相当于控制了这家机构。因此,监管人与出资人二者之间必然会产生矛盾。”前述中管金融企业高层指出。
事实上,因人事管理权,金融监管部门与国有出资人之间的暗战早在中国再保险(集团)股份有限公司(下称“中再集团”)与银河证券的重组过程已见端倪。
2008年8月,中再集团原董事长刘京生因“个人原因”向董事会递交了辞呈。刘京生的离职原因复杂,但薪酬问题是导致他离开的直接导火索。
作为中央直属金融企业的高管,当时,刘京生年薪为200万人民币。中央汇金认为:中再集团的高管薪酬发放程序存在问题,高管薪酬的考核及发放并未经过董事会讨论。但中再集团方面则回应称,刘京生的薪酬标准是“党委定的”。最终,薪酬问题导致刘京生未能进入新一届董事会。
“表面上看,这是中再集团的董事会与党委之间的矛盾。但实际上,很多人都知道,董事会的背后是大股东中央汇金,而党委的背后则是保监会。”前述知情高管表示。
关于“人事权”的争夺在银河证券的重组改革过程中表现得更为直接。
在中央汇金注资重组前,银河证券的出资人代表是财政部。2002 年,财政部将一部分管理权转给了证监会,使银河证券成为证监会直接管理的证券公司。
作为证监会的“嫡系”机构,银河证券的人事、干部任免权都由证监会全权负责。由于这一特殊关系,作为大股东的中央汇金在注资银河证券后一直无法行使董事会聘用管理层的权力。
2009年,曾担任总裁一职的肖时庆东窗事发使职位空缺。围绕着“一把手”的人选问题,证监会与中央汇金展开了一场博弈。
证监会首先宣布,任命原证监会基金部主任李正强为银河证券党委书记。与此同时,中央汇金方面宣布,由胡长生代行银河证券总裁及法人代表职务。胡长生原为中央汇金资本市场部部长。
最终,这两起事件均以中央汇金的胜利而告终。
2009年6月,中再集团领导班子的党组织关系和人事任免权,从保监会划至中国投资有限责任公司(下称“中投公司”)。划转后的中再集团人事任免权和党、团、工会等组织关系与中投对接,保监会只负责对中再集团高管的资格核准,对其任职资格进行行政审批。
2009年9月,证监会正式将银河证券的党组织关系划转给中央汇金,银河证券党委书记李正强被迫重返证监会。此后不久,曾任中央汇金副总经理的陈有安出任银河证券董事长。
“中再集团以及银行证券组织关系和人事权的回归,体现出作为出资人的中央汇金想要悉数收回旗下金融企业的人事任免权,堂堂正正地承担起金融国资出资人职能的强烈意愿。”前述中管金融企业高管指出。
有人形容,监管人与出资人关于“人事权”的抢夺是一场赤裸裸的“战争”。
“在人事管理权方面,‘一行三会’各管一块。每个部门都优先照顾自己口内的机构,这实际上形成了利益矛盾。”前述中管机构高管指出,这一点在债券市场体现得尤为明显。
改革进行时
据业内知情人士透露,“一直以来,人民银行都希望将中债登的人事管理权收归到自己手中,但始终未能如愿。于是,央行决定成立上海清算所,力推自己对口监管的机构做大、做强。”
尽管业务高度重合,但人事权分属两个部委的中债登与上海清算所之间几乎没有任何交集。
“出于业务需要,我们有时会和证监会直管的中证登、上交所合作,这类转托管业务本来可以做得很好,但央行方面显然不希望我们与其他监管系统下的机构合作,证监会方面的态度也是一样的,最后合作也只能不了了之。”某央行监管下的中管机构高层透露。
由此可见,分业监管人事权的管理制度对中管金融企业所带来的影响,已远远超过其问题本身。痼疾不除,中管金融企业难有出路。
于是,很多人开始质疑:为什么金融机构的高层管理人员仍然要延续“党管干部”的原则,而不进行彻底改革?
“事实上,党管干部与公司治理结构两者之间的关系并非完全对立。”中组部有关知情人士在接受记者采访时指出,自四大行上市以来,“一行三会”就人事制度推出了一些创新举措。
比如:原来董事会成员(行长、副行长)全部都是中管干部,但现在不一定。“中行和建行董事会中就有两三个海外人士担任独立董事;汇金派出的董事也不是中管干部。在董事会内部,他们的身份首先是经营决策者而不是党务工作者。”该中组部人士表示。
以前,在组织架构上,中管金融企业虽然满足了董事会基本需求,但实际上,企业是没有发展自主权的,董事会并不能代表出资人的角色行使权利。现在,新的国有银行董事会虽无权任命行长,但依据《公司法》有权向中组部建议罢免行长。
“这就引起了治理结构上的深刻变革:行长等高管人员的行为已经在董事会、监事会的监督之下,而不是组织部门的监督之下。”银监会知情人士表示。
“尽管中管金融企业的人事管理制度改革没有一步到位,实现全面市场化,但不可否认在不少方面都取得了突破。比如:中管金融企业已开始通过市场化的遴选方式聘任分行行长,在全球范围内招聘中行香港方面的高管人员,这些职位过去都是正厅级干部位置。”前述中组部人士表示。
2009年,曾在德意志银行投资银行任全球执行委员会委员、亚太区总裁职务的张红力成为首位通过海外招聘遴选出的中管金融企业总行副行长,一时传为佳话。
但遗憾的是,这一海外选拔机制并未形成常态,从外部提拔、遴选的金融高管依然鲜见。
在一次银行业人事大调整中。工、农、中、建四大行的董事长人选,有三位来自央行,前建行董事长郭树清、中行董事长肖钢以及前农行董事长项俊波,都曾为央行副行长。蒋超良虽是从湖北省副省长调任交行董事长,但此前也在央行工作六年有余。
“从调整方式上看,金融高管在‘小圈子’里的交流和调整仍是主旋律。” 前述银监会高层人士表示,缺少市场化选拔机制最大的问题是无法从市场中为金融机构选择人才,相应地,也无法真正用市场机制来约束目前的金融高管。
金融国资委之争
在中管金融企业的漫漫市场化之路上,人事管理权分割不明、市场化用人机制受阻,已成为中管机构市场化进程中难以破解的“囚徒困境”。
显然,市场需要更具魄力的改革方案出台。
2012年4月,就在升级为“副部级”金融企业的同时,中共中央办公厅正式印发了《中管金融企业领导人员管理暂行规定》,中共中央组织部印发了《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法(试行)》。被业内誉为中管金融企业改革“新规”。
“新规”中,关于董事会、监事会、经营管理层、党委的职数;领导人员的任期;高管所具备的基本条件和任职资格均有了明确规定。
另一大亮点在于:对同为副部级的中管金融企业三个职位——董事长、总裁、监事长的交叉任职安排进行了明确划分。
“从‘新规’中其实可以看到一些新加坡淡马锡公司市场化运营的影子。”财政部金融司的有关知情人士坦言。
据他介绍,在市场化运营的民营企业全面赶超国企的大趋势之下,淡马锡是为数不多的既保持了相当部分的政府投资,又运用了私营部门成功的经验来管理政府投资的国有企业。
为保持完全市场化的运营,淡马锡在人事制度安排方面进行了一些精巧的设计,如:淡马锡下属公司总经理离任后,三年内不得担任本公司董事长。这一制度安排使得管理层和董事会之间能够真正做到相互独立、分权和合作。“这些可供借鉴的做法,已经逐步在中管金融企业的市场化改革中得到体现。”前述财政部知情人士表示。
社科院副院长李扬认为,“新规”的根本初衷是从整体上推动金融国企改革,建立和完善中国特色现代国有金融企业制度,提高中管金融企业的话语权与竞争力。
但业内人士认为,中管金融企业人事制度的改革,仅靠非强制性的规定推动是不可能达到预期效果的。于是,“统一人事管理权、筹建金融国资委”的呼声日益高涨。
“目前,中央金融工作联系小组、部际联席会议都没有起到实质性作用。现阶段,客观上需要一个集‘一行三会’人事权于一身的管理平台,这样可以有效提高监管效率并降低监管成本。”前述中管金融企业高管表示。
“市场形势的变化令建立金融国资委的要求越来越迫切。”中信证券资深银行业分析人士指出。
“此次将四大险企的组织关系和人事权提升至中组部,也许是在扫清建立金融国资委的行政障碍。”有业内专家直言。
就在四大险企“升格”的前不久,财政部部长谢旭人首次开口回应:国务院有关部门还在调查研究组建“金融国资委”一事。
“这是官方第一次公开对‘金融国资委’表态,且出自于财政部部长之口,无论最终是否可行,提到这个概念本身就意义重大。” 李曙光认为。
事实上,早在2006年,财政部在第三次全国金融工作会议前就曾动议设立金融国资委,但囿于各种客观原因,建议未被采纳。
当时的初步设想是,将原财政部金融司归并进来,中央汇金公司将脱离中投公司归属“金融国资委”,负责管理所有的国有金融资产。
但这一构想所面临的前进阻力非常大。
在组建金融国资委一事上,财政部的表态最积极。“这并不难理解,目前,财政部仅仅履行出资人责任,除此以外,没有任何管人、管事的实权。如果成立金融国资委,意味着这些机构都将划归金融国资委的范畴之内,而财政部被认为是金融国资委最合适的行政主体。”前述中管机构知情高层人士一针见血地指出。
但“一行三会”势必不会眼睁睁地看着自己的实权被一点点削弱,因此,各方意见很大。“现在领导层的态度是,只要‘一行三会’有不同意见,就必须等各个部门协调好才能推出。”知情人士透露,这也是为什么金融国资委的概念提出至今9年多,不断被推翻、修改,始终没有定论的原因。
财政部财科所国有资本研究室主任文宗瑜在接受采访时亦坦言,一是利益分配;二是人事关系。
“对国资的管理最终还是要落实到干部的管理,部属央企管理人员,大多数来源于其所属部委,即便不是公务员也是事业编制,人事脱钩,企业必须付出巨大的财力成本。” 天强管理咨询公司总经理祝波善认为,财政部目前单纯靠文件来进行国企规范化管理只是理论上的一个良好愿望,并不会产生很好的效果。
多年来,李曙光一直坚持“大国资委”的构想,即最终将除了金融资产之外的国资都纳入一个国资委的监管之下,由其单独行使出资人的职能,最终实现政企分开。
“对于这些企业而言,最好还是在划归财政部之后成立一个独立于财政部的‘财政国资委’,由其进行监督,然后再慢慢过渡到跟现在的国资委合并,成立一个真正的国资委。”李曙光建议。
“组建金融国资委的思路是与我国国资管理体制改革方向不符的,从某种意义上说是体制上的倒退。”刘纪鹏对此并不支持。
上世纪80年代末,我国组建最初的国资局,目的就是要取代当时旧体制下各行业主管部门管理国有企业“九龙治水”的局面。
如果组建“金融国资委”的设想实现,那么可以预期,其他部委也可能参照这一模式去组建“教育产业国资委”、“文化产业国资委”等,会让国资委走回原先国资局的老路上,重新陷入多头管理的窘境。
刘纪鹏提出了“统一国资监管体系”的战略构想:统一国资监管体系应分为两个层次,第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委;第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。
国资委在国资体系中定位为,以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者,主要负责监管国家出资企业,国有资本经营公司定位为直接出资人,成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。
“这一制度最大限度地保证了国资委的监管连贯性,由现在的国资委‘一身二任’,变成‘两身二任’,适度分开,合理分工,同时出资人与监管者职能在国资管理系统内实现统一。”刘纪鹏表示。