本刊记者 孙弢 王涛／文
“上世纪90年代，我们只是想建成一个中国国内的金融中心，并不敢奢望恢复上海远东国际金融中心的历史地位。”上海资本市场创建人之一、上海证券交易所第一任总经理尉文渊对上海建设“国际金融中心”的目标如此感慨。
据他回忆：“当时，我们去拜访国外各大交易所，人家只派公关专员接待。”
情况已今非昔比，今天，上海金融业规模已呈几何级数增长。与曾演绎过远东金融中心往事的“万国建筑群”隔江相望，高达492米的环球金融中心正在铸造上海新的梦想：到2020年，基本建成与中国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。
事实上，上海金融业日新月异的变化与一个政府部门——上海市金融服务办公室（下称“上海金融办”）有着密切关系。
从议事协调机构，到政府组成机构，作为推动地方金融发展的政府组成部门，上海金融办在“沪上金改”大潮中不断“扩权”。
其在全国范围内首创的“金融国资委托监管”改革路径，更被业内奉为金融办“实体化”的“沪版汇金”模式。但这一“大权在握”的“全能”金融办模式亦引发了诸多争议。
跨入“彩虹门”
2002年9月10日，上海金融服务办公室正式挂牌，成为各地金融办改革的先行者。
首任上海金融办主任吉晓辉曾这样描述它：“人民银行主要负责宏观调控，三大金融监管部门对风险监管负责，各金融机构对自己的发展负责，而金融办就是切实为人民银行与三大金融监管部门的驻沪机构做好‘配角’。”
“从名称来看，上海金融办的全称是‘金融服务办公室’，就是为了强调金融办作为地方政府和当地金融监管派出机构补充、协调工作的特点，并无具体监管职能。”上海市金融办有关知情人士透露。
但改革的大潮，将原本作为“配角”的金融办推到了“主角”的位置上来。
2009年3月25日，《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（下称《意见》）获得国务院审批通过，《意见》首次提出“到2020年，将上海基本建成国际金融中心、国际航运中心”。
这标志着上海的“半只脚”已经跨入了“国际金融中心”的“彩虹门”。但上海能否成为与伦敦、纽约等量齐观的资本之城？对此，上海金融圈人士认为阻力颇多。
“一个国际金融中心需要与之相匹配的金融业发展水平、监管体系，但上海并不能满足这一要求。”上海社科院金融研究中心副主任潘正彦指出，当时上海的金融国资管理体制还没有理顺，形成了多头管理的混乱局面。
“以市属金融企业上海国际集团为例，干部的任命和考核由金融工委负责；金融资产规划、整合由金融办负责。但如果上海国际要转让一部分金融股权，交易方案则是由金融办来设计主导，国资委只负责履行程序性审批。可以看出，作为‘出资人’的国资委只具有象征意义，而金融办公室在代替国资委行使很多出资人职责，这样的管理条线并不清晰。”上海国际集团博士后科研工作站副主任袁安照解释道。
“上海金融建设还没有形成市场化建设机制，而这一时期的深圳已出现积极的变化。”上海的一位金融高管说。
由此导致以建立“国际金融中心”为己任的上海，其国有金融机构的发展水平甚至一度落后于北京、深圳等其他城市。
“上海一直没有培养出类似招商银行、平安保险这样在全国有影响力的骨干金融企业。” 谈及此事，上海金融办主任方星海在接受本刊记者采访时亦颇有懊恼之情。
“上海的金融企业长期以来竞争力不强，与政府过于强势，企业市场化改革进展缓慢有关。”某上海市属金融企业高层指出，如：提供金融服务的人，在上海依然稀缺；而一旦要引进更多的人才，则面临着诸多体制方面的制约。
“就像生产一件商品，可能需要七八种原材料，只有一两件原材料，根本无法生产。”上海交通大学国际金融研究中心主任潘英丽指出。
上海本土金融类企业的弱势触动了上海市有关部门的神经。就在《意见》下发同时的2009年伊始，上海开始探索地方金融国资管理体制的改革。
据某地方金融办负责人介绍，当时，地方金改通常采取两种模式：一是经营实体性质的融资平台，通常以城建公司、国资公司为基础进行资本运营，利用财务杠杆扩大资金来源，重庆组建的渝富公司便是这类模式的代表。另一种则定位于协调服务平台，例如各地成立的金融办、金融工作委员会。
于是，围绕上海金改产生了两种截然不同的声音。呼声较高的建议是：由上海金融办替代地方国资委履行出资人职责。
“上海金融办一直主导上海市一些重大金融投资项目，与国资委相比，金融办对当地金融资产状况更为了解，而其在金融领域的专业性也是上海市政府格外看重的。”潘正彦认为。
另外一种观点则认为：过去几年，上海国际集团事实上已经在履行类似地方金融国资出资人的职责，可以此为基础，打造地方金融国资的运作平台。
但这一构想争议较大，同济大学上海期货研究院院长助理刘春彦指出，如将上海国际集团定位为地方投融资平台，实际上就形成了上海市国资委→上海市金融办→上海国际集团→金融国资企业的经营组织框架。
“这一框架管理层级比较多，法人治理结构混乱，信息传递失真可能性大，市场反应慢、决策反馈比较滞后。如果将相同业态归属于同一股东控制，还可能影响其上市融资。”刘春彦认为。
最终，上海选择了一种相对折中的做法，即：继续由地方国资委作为出资人，向金融办让渡管理权，并由金融办结合“市管金融企业董事会试点工作”的人事管理制度，明确权责。
“我们管这个模式叫做‘委托监管’。上海所有的市属金融国资先统一到国资委，再由国资委和金融办签订协议，由金融办全权负责国有金融资产的保值增值。”方星海在接受采访时表示。
“这意味着上海金融办将承担管理职能。但当时上海市对它的定位是服务性机构，并不在政府序列，因此并不具有行政审批权。虽然，此前上海金融办实际上已经履行了部分国资委的职能，但却‘名不正言不顺’。”潘正彦表示。
“为了配合国际金融中心建设及国资管理协调机制的变化，必须在原有基础上对上海金融办的定位、职能、人员进行再明确。”接近上海市政府的知情人士表示。
2009年8月，上海金融办实施了主要职责、内设机构和人员编制的“三定方案”。
改革后的上海市金融办从六个处室增加为八个：机构服务处、地方金融管理处、综合协调处、金融市场服务处、金融合作处、金融稳定处、联络推广处以及研究室。
新增设的地方金融管理处，负责管理不属于“一行三会”直接监管、但与金融服务有关的新兴机构，如：小贷公司、担保公司、私募股权基金等。
“相比原先综合处、机构一处、机构二处、上市重组处的机构设置方式，调整后的分工权责更加明晰。”前述上海金融办知情人士评价说。
在人事制度方面，与之合署办公的上海市金融工委仍保留。“后者属于党委序列，主管党务并按照党管干部的原则，负责权限在地方政府的金融机构高管任免。”潘正彦介绍说。
“从‘三定方案’可以看出，上海市金融办的改革方案比较明显的方向是：职能加强，功能进一步‘实体化’。”刘春彦认为，新的模式明确了市国资委对金融国资的出资和监管人角色，同时也保留了委托监管方市金融办，进行专业监管的优势，并结合市管金融企业董事会试点工作，改变了过去人事、业务、资产管理脱节的现象。
“这实际上开启了上海金融办的权力扩张之路。”李曙光认为，随着委托监管协议的签订，上海市国资委成为市属金融国资的出资人和监管方，上海市金融办则成为委托监管方，金融国资的产权和监管职责得以明确。
由此，上海金融办正式从过去的幕后“操盘手”走向了前台，成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。同时，也是少数几个具有地方金融股权管理职能的金融办。
“全能”金融办
2012年，《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》获得国家层面的最高级别批复。规划首次明确提出，“在2015年前确立全球性人民币产品创新、交易、定价和清算中心”的发展目标。
其创新程度之深、改革力度之大，在全国范围内掀起了新一轮的区域“金改”热潮。
这一规划的主要起草部门之一正是上海金融办。记者了解到，“研究拟定推进上海国际金融中心建设规划、金融业发展的中长期规划和年度工作计划，并组织实施”，是“扩权”后的上海金融办新增的职能之一。
不仅如此，上海金融办在推动地方金融机构发展方面，与“扩权”之前相比也有了更为广阔的空间。
以金融市场服务处为例，其在“扩权”前原名“上市重组处”。“顾名思义，是负责企业上市重组工作。‘三定方案’出台后更名为金融市场处后，其工作职能进一步得到拓宽，主要负责对接金融市场，与各大交易所及相关机构沟通，并推动企业上市。”前述上海金融办知情人士透露。
“这个职能定位其实十分宽泛。换句话说，只要是有利于资本市场发展的事情，都可以由金融办出面主导推动。包括：国际版、四板市场建设，都可以放到金融办。”一位证监会人士指出。
显然，对于地方金融办而言，缺少对口的业务指导部门，虽在某种程度上，使得其身份处于尴尬境地，但相对宽松的职能和定位设计，也为地方金融办的发展提供了无限的空间。
从最初的几个人到近百人，职能与监管权限不断扩大的上海金融办已经从政府“编外”部门，逐渐成长为上海金融政策的重要“落实窗口”。无论是推动国际金融中心建设，还是地方金融资产改革，上海金融办都全程参与其中。
2012年6月29日，上海证券交易所、易方达基金管理有限公司宣布，恒生中国企业ETF已正式获批，成为首批获颁“准生证”的两只港股ETF之一。
“这无疑是上海落实2009年国务院19号文件，建设‘国际金融中心’的重要举措。”易方达基金首席产品执行官范岳说。
事实上，这只是上海金融办力推金融中心建设的百余项重点工作之一。
本刊记者了解到，为进一步推进、落实国际金融中心建设，上海市政府列出了五大类123项重点建设工作。每一项工作在具体实施过程中，都由上海市金融办的一个对口部门作为责任单位，与“一行三会”进行对接。
在加强金融市场体系建设方面，“保险交易所、票据市场、信托受益权转让市场建设”；“开展代办股份转让试点”；“增加人民币对新兴市场国家货币的直接报价品种”；“推动上海清算所集中清算业务研发”等工作，根据分类监管的原则，由中央各派出监管机构作为主要牵头部门。上海市金融办会选择一个相应处室与牵头部门密切配合，在此过程中发挥重要的统筹、协调作用。
在讨论优化金融发展环境的工作时，原本只有“一行三会”参与的金融联席会议制度，变为“一行三会”及金融办共同参与的“3+2”金融联席会议制度。
“凡是涉及改善金融环境方面的工作，绝大多数都是上海金融办牵头在做。”知情人士透露说。
如：在吸引更多金融机构落“沪”方面，“支持国内外大型金融机构在上海设立总部或具有总部功能的功能性机构”；“做好市属金融机构上市以及小贷、担保、股权投资等新型金融机构工作”等事项，则明确了上海金融办作为主要牵头部门的地位。
在上海建设金融中心的措施中，已有越来越多的具体事宜是由金融办在牵头完成甚至主导。据称，未来，根据上海国际金融中心的需要，上海市还将进一步健全和完善金融办的职能。“一些具体的重点建设方案由金融办单独作为责任单位。”知情人士透露。
“很明显，金融办的权力正在得到进一步的明确和落实。特别是关于国际金融中心建设的配套措施的实施，金融办握有实权。”一位接近金融办的人士表示。
上海金融办的“扩权”，除了为满足建设国际金融中心的需求以外，还有一个更重要的目的，更好的推动市属金融类企业以及地方金融业发展。
官方数据显示，上海目前共有市属金融企业16家，除上海国际集团和爱建股份两家综合性金融投资公司外，有银行3家，保险4家，证券4家，基金3家。
“这些市属金融类企业可分为四类：一类是国有全资金融集团及其控股的金融企业，第二类是由上述一类企业投资控股的金融企业，第三类是由市国资委直接监管的国有企业出资的金融企业，第四类是由上述二三类金融企业投资控股的金融企业。” 潘正彦介绍。
其中，作为上海整合地方金融资源的主要平台，上海国际集团是国有独资企业，被上划归为一级企业。
“上海国际集团的定位是战略控制型的金融投资集团，很多骨干金融企业均由其持股。”袁安照介绍说。
另外15家中有部分企业大股东属上海市国资委监管，如：上海银行、东方证券、海通证券的大股东分别是上海联和投资、申能集团、上实集团。其余10余家股权结构则更为特殊：大股东多为上海国际集团，但又有部分互相参股。
由于16家市属金融类企业股权结构的复杂性，上海市金融办的监管原则是：上海国际集团作为大股东的，充分发挥上海国际集团的作用。通过完善的法人治理机制，按照市场化的原则运作，做到监管到位但不越位。
“上海国际集团是体现上海金融国资运作意图的平台。因此，重点监管上海国际就能体现决策层的战略意图。这监管线条较为理想，简单、清晰。”潘正彦认为。
对不同体系大股东持股的市属金融类企业，金融办的监管方式也有所不同。
“如东方证券上市，所有国资管理文件和股权管理方案必须先经由大股东向上海市国资委通报，上海市金融办在上报证监会时配合作协调、沟通服务等工作，但涉及重大事项必须上报。”袁安照指出。
“我们的原则是：管少管精、权责统一、依法合规、分类监管。金融国资管理主要依靠和发挥‘一行三会’等金融监管部门及财政税收等相关政府部门的作用，不重复、不矛盾，形成管理合力，共同推动市属金融企业又好又快发展。”上海市金融办有关知情人士透露。
“上海市金融办力求尽量专业、合理地监管金融企业。在这样的监管政策下，企业面临的监管环境相对宽松。”前述上海金融机构高层评价。
“沪版汇金”之惑
在全国范围内，上海是首个通过金融办强化政府对金融国资管理的省市，这一模式也被业内称之为“沪版汇金”模式，“地方金融国资委”之雏形。
“‘上海模式’应该是一个可以参考的发展方向，这有利于金融资本和产业资本的分开管理，毕竟这是两个游戏规则和监管逻辑完全不同的产业。”重庆市金融办主任罗广评价。
“上海金融办的做法有一定的优势，金融办加金融工委，相当于把管人、管事、管资产统一起来。”天津市金融办副主任刘宁告诉记者，目前，天津金融国资管理体制尚未改革到位，仍沿袭财政部门作为主管单位的做法，这同时也是目前大多数地方金融办的做法。
“作为制度创新，将金融国资监管机构的职能让渡给被监管企业的董事会，或设立投资企业专门行使金融国资出资人职责，都是较优的选择。上海金融办的这一做法为金融国资的有效监管，积累了有价值的经验。”袁安照认为。
但对于上海金融办的做法业内同样不乏质疑之声。有业内人士指出，上海金融办的新角色与国资委区别不大，只是一个增加了具有市场监管权的国家特设机构。
上海金融与法律研究院研究员李华芳提出这样的质疑：让金融办“扩权”管理金融国资的理由是：金融国资的专业性决定了统筹管理模式不可靠，但这种分业管理和统筹管理的争论并没有触及问题的实质，没有脱离政府管理企业的模式。
袁安照同样认为，上海金融国资目前所形成的监管模式是国资委主导下的一次制度演进，但金融国资出资人职责落实的特殊性并不显著。
“国资委与金融办之间委托管理的权、责、利；金融办与出资人之间是怎样的关系？由国资委管理与由金融办管理到底有何区别？”李华芳指出，这些问题在上海金融办“扩权”的《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》中并没有给出明确的说明。
方星海坦陈，国资委与金融办之间、金融办与出资人之间，是什么关系，需要探讨；国资委让渡管理权，但让渡到什么地步也尚待进一步明确。
“应该说，上海模式既不同于国资委直接监管模式，也不同于政府控股企业的出资人股权管理模式，但与未来演进趋势也有差距。”袁安照认为。
“实际上，这一模式并不符合《国有资产法》中关于出资人的‘公共管理职能与国有资产出资人职能分开’的要求，只是国资出资人职责在政府职能部门间的一次分工。”袁安照认为，未来，上海金融办如何实现公共职能与出资人职能分开、又如何实现政企分开，将是一个巨大挑战。
“在目前所形成的分工格局的基础上，上海金融国资出资人职责应进一步分工。如：财政部与中央汇金在中央一级金融国资出资人职责上所形成的分工格局就是值得借鉴的范例。”袁安照认为，“未来，金融办应专司有关金融国资监管的制度建设，由一家投资企业行使金融国资出资人职责是改革的大势所趋。”
“上海金融国资改革的路子，应该是由上海金融办发挥监管职能，其不会也不应既当出资人，又当监管人。”潘英丽认为。
除了在定位上面临争议之外，在金融高度管制的背景之下，作为地方政府组成部门主导金融创新也面临重重困难。
“上海提出要建设‘国际航运中心’，但目前航运金融业务面临的税负偏重。”潘英丽指出，以企业所得税为例，我国企业所得税法规定，境内企业在境内、境外所得需按25%缴纳企业所得税，近年来新加坡为了提高竞争力，两度下调税率至17%；香港为16.5%。而我国在船舶进口环节要征收9%的关税和17%的进口环节增值税。
“尽管上海一直在努力减轻税负，近年来，包括航运保险营业税减免、航运企业营业税改增值税在内的一些税收优惠政策陆续出台，但这些政策的批复权限仍掌握在上级部门手中，上海金融办获得的实际创新空间非常有限。”上海市属金融企业知情人士指出。
实际上，不仅仅是航运中心的相关配套政策，包括房地产投资信托基金（REITs）、国际板在内的等金融创新“新政”均陷入难产的境地。
早在2009年，方星海就曾表示：“在中央相关文件和精神的指导下，今年上海会继续推动REITs的发展，这也是上海金融创新、先行先试的具体表现。”然而时至今日，REITs何时推出仍杳无音讯。
“做金融创新改革非常困难。”方星海坦陈，像国际板这样重大的措施，虽然面临很好的国际机遇，但其他方面也必须统筹考虑。
中国社科院副院长李杨指出，上海要通过对现行的准入制度、税收制度、金融制度、会计制度等进行重大改革，实现“在持续改善效率的基础上推动转型升级”的目标。
但这些改革的“启动按钮”与“决策拍板”，都不在上海市能够掌控的范围之内。
“由于权限、职能受制，上海金融办在推动金融创新方面没有太多主动权，这正是国际金融中心建设中地方政府窘境的体现。”刘春彦认为。
“我们的金融国资改革并不彻底。为什么不彻底？机制不解决一点用都没有用，仅仅将金融类企业拼在一起是没用的。”方星海在接受本刊记者采访时坦陈，“地方金融办、金融管理部门到底干什么，是不是应该在一些立法层面、或者国务院文件范围之内予以规定、界定？我感到这是有必要的。”
