本刊记者 王晓明 孙彬 陈健／文
记者在江苏、吉林、四川等地调研发现，各地保险公司在开展政策性农业保险业务过程中，存在一些现实困难。其中，种植业保险利润低、养殖业保险风险高等问题较为突出，导致农业保险成了“不赚钱的买卖”，保险公司积极性受挫。
而一些农业保险经办机构近日向记者反映，基层财政“配套难”、赔付标准过低等问题已成为政策性农业保险进一步发展的“短板”。
与此同时，由于对农业保险的性质认识定位不清，有关各主体陷入“多方争利”局面，各部门纷纷插手也导致管理相对混乱。
农险“赚钱难”
吉林省公主岭市农村总人口约70万，农户总数近17万户。目前，当地在种植业上参保的农户达到13万户，投保品种都是玉米。安华农业保险股份有限公司公主岭分公司总经理李强介绍，按照制度设计，减产的程度不同，赔偿的标准也不一样。以一公顷玉米为例，九成损失以上算绝收，可获得最高赔偿3000元；如果减产三成半，则仅赔偿60元。
“由于现场查勘比较困难，定损的时候难以做到一碗水端平，所以遇上普遍受灾的情况，只能是按照上限封顶赔付。”李强说，2009年的旱灾比较严重，有上万户农户减产超过六成以上，在当地24个乡镇中，有8个乡镇受灾严重，按照150%封顶赔付。结果2009年共收保费3300万元，赔偿出去3000万，去掉经营费用，保险公司基本无利可图。
江苏省淮安市政府副秘书长吴振华说，一些村组干部没有很好发挥村组核报的作用，导致虚报受灾面积的问题比较普遍。以2008年水稻查勘为例，全市村组干部报灾面积21.6万亩。然而，近百个查勘人员历时月余查勘后，最终确定其中的7.8万亩达到了理赔标准，只占上报受灾面积的36%。
能繁母猪出险频率高，是所有承保险种中赔付率最高的险种，风险过高导致政策性农业保险在养殖业难以拓展。在江苏省溧阳市，人保财险溧阳支公司几乎每天都接到1~2头死亡报案。该公司2009年全市投保能繁母猪1.19万头，实收保费71.46万元，全年赔付1363头，赔款总计136.3万元，赔付率达207.55%。2010年全市投保能繁母猪7140头，实收保费42.84万元，全年赔付701头，赔付总计75.5万元，赔付率为176%。
人保财险四川省泸州市分公司总经理王敏说，农户在投保后欺骗保险公司，或者对保险标的管理不善，也给农业保险经营带来道德风险。在政策性农业保险试点中，造假骗赔的现象时有发生，有的地方还相当严重。如2008年叙永县有1800多件赔案现场照片雷同，甚至有个别乡镇兽医站人员把同一张假现场照片以10~20元的价格卖给农户造假索赔。
记者调查了解到，自然灾害发生频繁的地区和风险高的农户愿意投保，自然灾害少的地区和风险低的农户则不愿意投保。
此外，一些地方的农户虽主动上门要求投保，但只愿意选择地势低洼、年年受灾的部分农田投保，而对相对不容易受灾的农田则不愿意投保。这种典型的保险市场“逆向选择”问题使农业保险成了“不赚钱的买卖”。
吉林省的一些干部反映，按照政府引导、商业化运作、自主自愿的经办原则，政策性保险产品条款、费率的制定权在保险公司和保监部门。但在实际运作过程中，保险条款、费率等承保条件大多是由省级财政、农委等政府部门制定的，保险公司只能被动接受。部分条款保险责任过于宽泛、费率水平偏低，保险公司缺少话语权和自主性，使得条款制定和费率厘定不能完全符合保险原理。这也是导致农业保险“赚钱难”的原因。
农户抱怨保额低
无锡市惠山区农林局局长陆惠东介绍，当地农业保险理赔实行的是“超赔封顶”，即惠山区当年农业保险单一险种赔偿总额在当年该险种保费总额（包括各级政府补贴和农户自缴的保费总和）5倍以上部分，惠山区政府及承保公司不承担赔偿责任。
具体到农户的赔偿上，也存在“封顶赔付”的情况。安华保险公主岭分公司副总经理朱国学介绍，现在一头能繁母猪3000元，死了以后按照“封顶赔付”，只赔偿1000元。即使2007年最高的时候，也只赔2000元。然而，目前市场上普通母猪一头猪能卖3000元，这个保额与之相比就低了。
公主岭市朝阳坡镇中央堡村村书记刘义说，一公顷玉米绝收以后赔付3000元，然而这是按照5年前的两家水平定的标准了，现在玉米价格、种植成本都在上涨，这个赔偿标准还是没有改变。
“起赔标准过高”也使得政策性农业保险这一惠农政策难以让农民满意。朝阳坡镇经营管理站站长姜守明说，在赔付标准上，当地规定种植业损失三成以下的免赔，使很多轻度受灾的农户得不到赔偿，降低了参保积极性，建议放宽这一标准，使更多农户享受到惠农政策。
朱国学告诉记者：“现在的低保额难以完全满足农民需求，农民积极性不高，业务也难进一步开展。我们想要调高保额，提高农民参保积极性，但又害怕风险太高。种植养殖业受气候、疫情等影响波动特别大，所以保额标准不能太高，结果企业陷入了两难。”
长期研究农业保险的成都信息工程学院副教授金淑彬认为，保险是以大数法则为基础的，即投保主体越多，保费率越低，保障的风险也越小。然而，目前不少农业保险存在逆向选择的问题，大数法则就难于正常的发挥作用，最终导致：或者农业保险的保费过高，或者经营农保的公司亏损，或者国家补贴太多而财政包袱过重，或者兼而有之。
金淑彬建议，应进一步探索建立有效的农业保险模式，加大政府对农业保险的支持力度，注重对农业保险的宣传，让农民充分了解这项惠农政策。同时，由于农业灾害种类多、发生频率高、覆盖面广、关联性强、容易形成巨灾损失，因而需要一些管理措施来对农险风险进行防范。
管理体制待理顺
目前对农业保险属性认识不统一，存在“政策性”与“商业性”的分歧，导致在操作层面，出现了地方政府、保险公司、再保险公司、农民“多方争利”的局面。
人保财险四川省泸州市分公司总经理王敏说，个别县（区）和部分乡镇政府片面地认为，农业保险是保险公司自己的事情，政府是帮保险公司办事，因而主动性不强，存在被动接受、甚至抵触的现象。业内人士认为，既然农业保险享受了国家政策性补贴，就具备了一个准公共产品的特性，就不是一个纯商业性的东西。
“对农业保险属性的界定有分歧，直接导致我国农业保险立法一直没有启动。”安华农业保险公司总裁助理周县华说，认识的不统一会引发一系列问题。举例说，当发生巨灾、保险公司要亏损的时候，地方政府说商业化运作就要自负盈亏；当风调雨顺、保险公司盈利的时候，地方政府又要求保险公司建立盈余账户，与保险公司争利。目前，江苏、湖南、安徽等地已经开始建立农业保险盈余账户。
江苏省农业保险专家桓恒认为，按照正常的市场运作理念，农业保险公司平时应该有盈余，用盈余积累进行再保险，同时抵偿受灾时的赔付，否则保险公司根本无法运转。
记者在采访中发现，由于认识定位不清，市场准入缺乏严格的标准，行业发展没有统一的规范和标准。
桓恒说，保险本身之所以叫保险，是建立在经营风险基础上的，需要大量同质的危险单位。如果保险公司承保的危险单位不够多，根本不构成一个保险行业的经营基础。周县华认为，农业保险本身要发展，保险公司必须要跨地区拓展业务，寻找更多的同质危险单位，而目前各地政府出于局部利益考虑，担心自己市场的“蛋糕”被抢走，纷纷站出来自己搞。
据了解，目前很多省份都成立自己的农业保险公司，如山东的泰山、浙江的浙商、江苏的紫金等。王成刚说：“在安华公司进入辽宁省之前，辽宁的农业保险总规模只有4000万元左右，我们进去第一年就搞了5个亿，回过头人家就不干了，又开始往回争夺市场。”
同时，由于政府、保监部门及保险公司三者间角色定位不清晰，多头管理导致机制混乱，在地方政府的强势干预下，保险公司往往没有话语权，业务发展受限，制约了农业保险发展后劲。
江苏人保农险部总经理评亚平认为，根据目前国家认可的方针，农业保险的条款、保险责任及费率等，制定权都在保险公司，由保监会负责履行审批职责。“但实际操作中却不是这样，没有一个省份把这些权利交给保险公司，都是由政府去制定条款、费率等。”
在农业保险业务中，地方政府的角色应该是引导，而不是主导。桓恒认为，不少省份开始做的时候都比较乱，到底是财政管，还是保监局管，还是农业厅管，谁也弄不清楚，现在普遍都建立了一个农业保险领导小组，有的叫联席会议，实际上决定权仍然掌握在政府手里。
专家建议，应该统一认识，明确政府、监管部门及保险公司三者间的角色定位，解决目前农业保险开办过程中出现的角色越位、职责不清、管理模式不统一的问题。
呼唤更多支持
目前极端天气和自然灾害频发，建立农业保险政策性巨灾风险分散机制已迫在眉睫。专家认为，我国政策性的“巨灾风险防范机制”还没有建立起来，国家目前的保费补贴仅仅发挥了撬动市场的作用，而农业保险公司一旦面临巨灾，根本没有足够的赔付能力。
本来就没有太多结余，保险公司还要自己拿出一大部分钱去购买再保险。周县华说，目前再保险依靠的主要是瑞士和法国两家国际再保险公司，因为国内需求量很大，所以价格抬得很高。表面上看，风调雨顺的时候保险公司赚了不少钱，但实际上其中一大部分都让国外的再保险公司赚走了。
“2010年我们在内蒙古的农业保险总共收取保费5.9亿元，可光是买再保险就花了1.6亿元。”他说，“现在国家从政策层面没有一个巨灾防范机制，保险公司只能购买商业性再保险分散风险，但这样做成本很高，而且始终被国外再保险公司控制。”
记者还发现，一些地方政府财力有限，因而支持农业保险积极性不高。以吉林省为例，目前，农业保险试点采取中央、省、县和农民共担保费的办法，其中，县级财政承担15%的补贴，这对于吉林省众多的农业大县来说，财政都很难吃得消，农作物参保面积越大，财政的补贴压力越大。有的一年只有二三个亿财政收入的县市，要一下子拿出上千万资金补贴农业保险很吃力 。
事实上，越是农业大省，越是财政困难省份。农业保险做多了，地方财政配套不起，便要求下面限制承保率，不利于农业保险的发展。因此，建议中央补贴比例因地制宜，对于一些财政困难的省份，中央补贴的比例可以适当地提高。
对于如何促进农业保险的健康发展，江苏人保农险部总经理评亚平等专家建议：要从法律上规范农业保险，尽快制定农业保险法，为农业保险更好地服务“三农”营造良好的政策环境；要调整保费补贴政策，减轻县级财政保费补贴比例；完善农业保险税收优惠政策，在免除营业税的基础上减免农业保险所得税等其他税种，国家应对农业保险经营机构给予一定的经营费用补贴和再保险补贴。
