本刊记者 陈健／文
赖以生存的土地，历来被农民视为“命根子”。最近几年，成都探索农村产权直接抵押融资，即允许农民将集体建设用地使用权、农村房屋、农村土地承包经营权“两权一房”抵押给金融机构获取贷款。
农民的土地权益能够作价成为资本，缓解了农民的资金问题，有助于盘活农村资产，发展农村经济。
但是，这一方式相当于农民用“命根子”换钱，那么，应该如何在市场风险中确保农民土地安全呢？
将土地权益变为资本
成都崇州市万丰农业开发有限公司2010年以每亩3.8万元的价格，一次性流转取得崇州市大划镇白果村214亩土地40年的承包经营权。随后，又以这批土地承包经营权向银行直接抵押贷款170万元，用于发展苗木种植。公司总经理李卫东说：“我们预计2年后可以持续产生效益，每亩每年至少收入8000元，最多3年能够赚回贷款金额。”
成都市金融办副主任梁其洲介绍，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在对农民土地、房屋“确权颁证”的基础上，成都开始探索农村产权资本化。
2009年，成都启动农村产权直接抵押融资，出台了集体建设用地使用权、农村房屋、农村土地承包经营权抵押融资办法。2010年初，成都又设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。
业界人士介绍，当前，农村产权范围主要包括土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农村经济组织股权、林权、农业类知识产权等。其中，成都改革试验针对的“两权一房”，是农民手里最为重要的3项农村产权。
“一亩土地承包经营权究竟值多少钱？以前没有统一的标准。”成都农商银行崇州支行副行长蔡仕霞说，崇州推出“农用地分类定级标准和评估基准价”，以水田为例，按肥力、交通、排灌不同分为三级，最高一级为每亩每年1000斤大米或1700元以上，二级为每亩每年800斤大米或1300元以上，最低一级为每亩每年600斤大米或1000元以上。土地承包经营权作价由土地面积、基准价格、年限综合计算得出。
成都农商银行副行长周兴云说，长期以来，农村土地只能在集体经济组织范围内转让，限制了流动交易作价。
成都在“确权颁证”基础上建立起登记、作价制度，创立农村产权交易市场，使农民的土地权益能够作价成为资本，从而盘活农村资产。
数据显示，截至2011年11月底，成都农商银行农村产权直接抵押融资实现贷款余额10.2亿余元。其中，农村集体建设用地使用权抵押贷款4笔，农村房屋抵押贷款459笔，农村土地承包经营权抵押贷款22笔。
完善债权保障机制
“目前，这一业务市场对银行来说正处于‘爆发式’增长前期。”周兴云说。
周兴云认为，成都通过改革农村产权制度，推动产权流转和抵押，使农村土地、房屋的市场价值得以实现。在此基础上的农村产权抵押融资，实现了农村土地资本化，增加了农民、专合组织和农业公司的融资能力。
按照制度设计，成都农村产权抵押的办理条件有：
一、农村土地抵押不得改变土地所有权性质、不转移土地占有、不改变土地用途。
二、产权抵押需取得所在集体经济组织同意抵押的书面证明，其中，农村土地经营权抵押还需同时取得承包方农户同意抵押的书面证明。
三、农村房屋抵押时，房屋所在土地性质为宅基地使用权的，抵押人应申请将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权。
“最后一条实际上规避了宅基地不能用于抵押的法律风险。”一位熟悉成都农村产权制度改革的法律界人士向记者表示。
同时，成都建立农村产权抵押登记制度，也要求集体建设用地和土地承包经营权评估价值不得低于政府公布的同期、同地区、同类型基准价格和最低保护价格；并且制定《农村房地产估价规范》，指导农村房屋价值评估。
周兴云告诉记者：“这既为农村产权作价提供了标准，又防止农民土地权益被‘贱卖’，对农民利益起到了保护作用。”
记者了解到，成都还建立起抵押债权保障机制。
一是市场化机制，借款人无法偿还债务的，抵押的农村产权可以拍卖、变卖或进行再流转，也可由所在集体经济组织、集体所有权人收购，集体建设用地使用权还可由政府的土地储备中心收购。
二是风险补偿机制，政府建立农村产权抵押融资风险基金，对农村房屋和土地承包经营权抵押融资债务到期3个月后仍未受清偿、也未能通过市场方式有效处置抵押物的，由风险基金收购处置。
三是司法机制，地方法院对相关抵押融资问题提供了明确意见。
后期潜在风险大
实施“两权一房”抵押融资在当前我国法律体系中早有争议。
《担保法》规定了在发包人同意下的四类荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的土地使用权可以抵押，乡镇、村企业的土地使用权与其上的厂房等建筑物可以一并抵押，而其余的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权均不得抵押。
2007年颁布的《物权法》重申了该规定。但《农村土地承包法》又开了个口子，明确了土地承包经营权在规定的取得方式和已登记确权的前提下，依法抵押具有合法性。
成都农村房屋转让还存在政策障碍。按照相关政策，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，农民一户只能拥有一处宅基地。因此，农村房屋无论是卖给城镇居民，还是农村居民，在政策上都不允许。这降低了农村房屋的实际价值，也使抵押物的“市场化”处置难以开展。
征地制度也对农村产权融资带来了不确定性。过去几年，成都在统筹城乡改革中，曾经通过耕地“占补平衡”、集体建设用地指标交易、城乡建设用地“挂钩置换”等政策，让农民分享小部分城市地价。但是现阶段，征地仍然是城镇化建设的主要方式，政府出于“公共利益”可以征收集体建设用地，这与作为抵押物的土地权益可能产生纠纷。
梁其洲告诉记者，过去在统筹城乡改革中，对农村的资金投入主要来自政府；今后，随着统筹城乡改革的继续深化，政府财政负担将越来越重。
成都作为全国统筹城乡的试验区，有必要盘活农民的土地资本，通过“产权融资”这样的金融手段来发展农村经济。
在2011年12月28日召开的中央农村工作会议上，温家宝总理指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。
那么，用“命根子”换钱，是否会损害农民土地权益呢？
成都此项探索如今尚运行平稳。然而，需要防范的一个后果是，农民一旦到期无法清偿债务，银行出售抵押物收回贷款，农民就会无地可种、无家可归。另外，还需防范部分农民“卖光”土地房屋“一夜暴富”后，坐吃山空。这些潜在风险都成为当地政府必须重视的问题。
