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保障房融资困局 [《金融世界》2011年06月号 ]

 

  今年将计划建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套,今后五年新建保障性住房3600万套,此目标一露面便迎来了社会的热议。

  然而,短暂的欣喜后,立即有人回归冷静。面对融资渠道不畅的现实,保障房建设该何去何从?

 

保障房建设很“差钱”

  2011年1月26日,国务院推出八条房地产市场调控措施后,保障性住房问题成为全国两会讨论的热点。在全国人大会议期间举行的“保障性住房建设和房地产市场调控”记者会上,住房和城乡建设部(下称“住建部”)副部长齐骥答复记者提问时说:“完成今年1000万套的任务,有8000多亿需要通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集。剩余的5000多亿资金,将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。”

  住建部住房政策专家委员会主任委员、清华大学恒隆房地产研究中心主任刘洪玉表示,资金缺口可能有三个:一是中央和地方政府拟筹集的5000亿元与实际可筹集的资金之间的缺口,二是拟向社会筹集的8000亿元与社会各种融资渠道可提供的资金之间的缺口,三是预估资金需求与实际资金需求之间的缺口。目前,尽管难以估算上述三个缺口的具体数额,但可以肯定的是三个缺口都存在。

  另外,他表示,资金缺口也分为短期周转资金缺口和长期资本投资资金缺口。2011年拟开工建设的1000万套保障性住房中,出售型的经济适用住房、两限房、定向安置房和棚户区改造约占65%,出租型的廉租住房和公共租赁住房约占35%。

  由于出售型保障性住房可以实现建设资金短期内的自我循环,所以只要有企业和金融机构参与,政府给予必要的补贴和政策激励,原则上不存在资金缺口。资金缺口主要出现在350万套租赁型住房,而且这些房子所需要的资金还是长期资金。

  初步估计350万套租赁型住房需要投资5250亿元,这部分需要长期投入的资金中,除了政府可补贴投入的部分外,其余资金还没有清晰的融资渠道。

  而据全国人大代表、合肥市市长吴存荣在两会期间的介绍,根据当前的要求,保障性住房要投入1.6万亿元,地方和中央政府预算内投入2000亿元,还差1.4万亿元。

  “由于目前保障性住房保障群体还不明确,尤其是对公租房,没有很明确的规定,加之资金缺口方面各地的差距也比较大,融资缺口究竟有多大始终没有系统的数据。”清华大学房地产研究所副教授杨赞博士说,“我们从去年开始做社会科学基金关于保障房方面的研究,尽管跟住建部多方接触,也难以统计详细的数据。”

  一方面,作为当前房价调控政策的重要举措,保障房建设要严格落实;另一方面,保障房建设中所产生的大量资金缺口也急需解决。

  事实上,任何一个国家或地区的住房保障体系,其核心环节都是住房融资和财政支持。俗话说,有钱好办事。

  大举兴建各类保障性住房更需要“工程未动、资金先行”。因此,广开融资渠道、确保资金来源是一个亟待解决的大问题。

 

理论可行实践难

  保障性住房融资,主要有政府和社会两个渠道。

  “社会渠道融资因为具有减轻政府财政负担、增加社会参与、提高保障性住房建设的效率等优点,被认为是最理想的融资渠道。”刘洪玉指出,“但为中低收入家庭提供保障性住房主要是政府的责任,政府必须进行必要的投入,并作为吸引和激励社会企业参与的条件,形成公共和私营部门合作(PPP)的格局。”

  他介绍,目前,政府融资渠道主要有中央和地方财政资金、地方土地出让净收入和住房公积金增值收益三个主要渠道,住房公积金用于保障性住房建设刚刚开始试点,发行国债和地方政府债券的融资方式尚未付诸实践。

  中国社会科学院城市发展与环境研究所土地与房地产研究室主任李景国表示,在筹集保障性住房资金方面,中央和地方政府现在面临一些困难,一方面从去年到今年,许多城市出台了限购、禁购政策,导致房地产市场成交量下降,这就使得开发商拿地冲动降低,进而地方政府从土地获得的资金相应减少,政府可用于投资的资金也就减少;另一方面,今年中央1号文件提到要兴建水利设施,这又增加了政府的开支渠道。

  “一方面政府从房地产市场获得的收入减少;另一方面开支还在增加,这两个矛盾是比较大的。”李景国说。

  另外,“虽然土地出让是保障房资金很重要的来源,但是从2010年调查数据来看,没有多少个城市能完成国家规定的土地出让金的10%用于保障房建设的规定。”杨赞表示。

  在住房公积金方面,她说:“公积金本身很有优势,但争议也比较大,包括其本身的性质、是否能够公平使用、管理公积金机构的素质等问题仍存疑虑。”

  因此,政府融资各环节尚需完善,资金缺口的解决还需要依靠社会资金。

  “但是,有两点需要着重考虑:

  其一,在今年货币政策由宽松转为稳健、贷款额度较为紧张的背景下,追求利润最大化的银行是否愿意大量发放风险高、利率下浮的保障房投资贷款存在很大的疑问。

  其二,投资规模限制和回报率要求,可能会造成保险资金投资保障房建设的积极性不高。”银行间市场交易商协会相关人士表示,“因此,如果政府未大量增加财政拨款,同时也未作出适当的政策安排,确保银行和保险机构获得满意回报率,则完全依赖这类渠道弥补保障房建设资金缺口可谓是勉为其难。”

  “国家开发银行从去年到今年共投入2400多亿元支持保障房建设,是该领域的主力银行,但条件也很苛刻,有资本金要求,需要担保或抵押品,而且作为银行必须保证其风险及收益,长远来看支持力度也十分有限。”杨赞指出,“商业银行也同样缺乏动力参与。保障性住房也不是没有风险的,尤其是公租房的风险其实是很难测定的,因此,银行方面也只能是象征性的响应国家号召作出表态,但肯定是不可持续的。”

  李景国也认为:“由于保障性住房建设回报率比较低或者根本得不到回报,商业银行、企业等参与的积极性都不高,收益与风险无法测定。”

  “最近国家号召央企参与保障性住房建设,但说到底央企也是企业,也要追求利润最大化,政府的指令可能效力更强,但关键是即便迫于政府的压力参与保障房建设,其内在动力仍然不足,难以持续。”他说。

  宏源证券固定收益总部高级副总裁范为也表示:“如果是纯市场行为,参与保障房建设确实没有动力,目前,银行信贷收紧,通过信托等渠道融资成本大概也要15%~20%左右,基本无异于饮鸩止渴。”

  北京君投资本管理中心总裁彭俊明也指出,当前,融资成本太高,而保障房的项目回报比较低,这是保障房融资难的根本缺陷。

  另据国家发展改革委某内部人士透露:“从上报的文件来看,为符合国家产业政策,企业债券很多的募投项目标注都是用于保障房建设,但真正拿到钱以后不一定全部做保障房,更多的只是以保障房的由头筹集资金。”

  “而且保障房建好后,究竟能否分配给真正需要的人,是否会变成某些单位的自用资源,都尚需论证。”上述人士称。

  此外,对于地方政府发债解决保障房融资的问题,刘洪玉表示赞同。“地方政府可通过债券市场,发行保障性住房建设债券,来筹集保障性住房建设资金,尤其是需要较长时间占用的公共租赁住房建设资金。”他说,“比如350万套租赁型住房,以其未来出租收入作为收益对象,通过发行政府债券,就可以筹措部分保障性住房建设资金。”

  而杨赞则认为,目前,地方政府还不太愿意放开地方政府债券,担心政府的隐性担保可能会造成一些信用风险。

  她认为,目前被广泛热议的BT(build-transfer,即“建设—移交”)以及BOT(Build-Operate-Transfer,即“建设—经营—转让”)方式,可能是未来融资的相对可行的选择。“这两个方式从理论上来讲比较好,但需要相应的政策制度的支持。”她说。

  总体来看,社会融资渠道主要是参与保障性住房建设企业的资本金投入及银行信贷资金,仍存在持续动力不强的问题。

  此外,“讨论多年的房地产信托基金(REITs)融资模式仍有障碍,国外已有众多实践的、通过政府信誉吸引各类机构提供长期低成本资金(如保险资金、社保基金、银行资金、住房公积金等)的‘国家住房基金’仍然处于概念设计阶段。”刘洪玉指出。

  “从美国和香港的经验来看,REITs是一个比较可行的方法,但我国市场体系并不完善,加之保障房收益相对较低,需要与其他良好的资产进行打包,因此REITs发行需要大量的专业人才,我们在这方面也比较匮乏。”杨赞说。

  融资渠道不畅,保障房建设步履维艰,“我认为,修建保障房更大的意义在于其有可能成为刺破房地产泡沫的最后一根稻草,更重要的作用可能是影响市场的信心。”范为表示。

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