2011年3月1日，审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始对31个省（市、自治区）和5个计划单列市政府性债务进行全面审查。

　　“这证明中央已经看到了地方债务的隐性风险，但这也只是清理地方债务的前奏。”某市场人士表示。

　　地方融资平台作为具有中国特色的融资工具，对于支持城市化发展发挥了一定的促进作用，但也造成地方政府隐性债务风险积聚。地方债务究竟水有多深？融资平台清理阻碍何在？地方发债开闸放水又尚需哪些准备呢？

地方债黑洞

　　“我国地方债务由来已久，主要包括地方政府的直接负债、地方融资平台负债，以及地方政府进行担保的或有债务等。”宏源证券固定收益部高级副总裁范为说。

　　“我国地方政府债务最初可以追溯到建国初期，东北解放后，曾以地方政府公债的形式为经济建设筹集资金。根据我国《预算法》的规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，因此不允许地方政府发债。金融危机时，中央政府的经济刺激计划需要地方政府投入配套资金，地方开始重新考虑发债事宜。”他表示，“从2009年开始，地方债由财政部代发，每年2000亿元的规模。”

　　目前，关于地方债务讨论最多的问题就是其规模到底有多大？

　　在此次全面审查前，2010年8月，财政部会同国家发展改革委、人民银行、银监会联合部署了对地方政府融资平台公司债务进行全面清理核实的工作。

　　此前，财政部财政科学研究所副所长刘尚希对中国截至2004年的公共债务进行全面测算，结果惊人：中央和地方全部政府债务规模超过12.4万亿元。

　　据财政部财政科学研究所所长贾康估算，到2007年中央和地方政府债务总额接近10万亿元。

　　“近十年来，专家学者及各种研究机构都在运用各种方法对地方债规模进行估算，然而几次数据的出台口径不统一、误差也比较大。”中国人民大学公共管理学院公共财政研究所孙玉栋教授表示。

　　“其中最大的障碍就在于目前地方债务在政府财务上没有真正体现出来，会计资料信息反映不充分，导致规模问题长期悬而未决。”他说。

　　“摸清地方债务规模在操作上是很难的，需要下很大的功夫，也需要借助多条路径，审计部门、财政部门、纪检监察等部门之间要相互协调配合。”孙玉栋表示，“我对审计部门介入地方债务进行专项审计寄予很高的期望，同时纪检监察部门接到举报时也要抓一些典型，起到威慑和敲山震虎的作用。”

　　“债券市场已经发展了三十年，而地方债务规模还是一个谜，这实际上隐含了很多问题，政府债务信息的公开和透明，在地方债务管理中至关重要。”他认为。

地方与中央的博弈

　　“各地方也一直在跟中央博弈，钻政策的缝隙、打政策的时间差。地方政府就是钻了《预算法》只规定不让地方政府发债，而对其他方式并没有规定的空子，打了擦边球，通过地方融资平台发行市政项目建设债（城投债）等积聚了大量的隐性债务。”孙玉栋表示。“一旦风险积聚到一定阶段以后就会暴露出来。”

　　“城投债虽然有利于地方经济建设，但也饱受诟病。”范为也表达了相同的看法。

　　中信证券固定收益研究员杨丰也表示，“目前城投债发行主要遵照《企业债券管理条例》，简单参照企业债的发行方式，这对于兼有政府和企业背景的城投类企业来说，存在一定的错位，难以对其融资行为形成有效监督和约束，这也是有风险的。”

　　“在《预算法》没有修订之前，地方政府并不是合法的发债主体，此次修订已经考虑了这方面的因素，之所以迟迟没有出台，是考虑到目前按照‘一级预算一级财政’的分税制安排，地方政府相对不独立，在这种情况下，地方政府的还债资金来源存在一些不确定性。”孙玉栋表示。

　　“‘十二五’规划明确提出要完善地方税系，这可能会为地方债的推出提供一定的制度保证，否则即使地方政府成为合法的债务主体，但没有稳定的偿债资金来源，地方债仍然可能处于比较尴尬的境地。”他说。

　　“从2009年开始由财政部代发，也是考虑到地方政府可能存在的违约风险。”孙玉栋说。

　　“就很多人对地方政府届时无法偿债的担忧，当初中央的提法是可以发行替换债，这意味着，要借新应还旧，也就是债务的展期，这实际上表示中央可能不会给地方政府‘兜底’，也就是说地方政府一旦出现偿债危机可能需要自行消化。在这种情况下，如果没有了国家信用作为保证，由于地方债券的信用相对较低，人们的认购积极性可能就会受到很大影响。”孙玉栋表示。

　　事实上，我国《破产法》里并没有关于“地方政府能否破产”的提法，更多的人愿意相信中央政府会给地方“兜底”。

　　“我国的体制决定了中央政府不会容忍地方政府破产。这种情况下，作为上一级政府只能是控制其借债规模。”孙玉栋说，“我国中央和地方政府的这种模式被称为‘父爱主义’，中央政府相当于‘家长’，始终摆脱不了为地方政府买单的责任。”

大事权小财权

　　“目前，地方政府面临的状况是小财权大事权，尤其是金融危机之后，地方政府的基础设施投入很大，收不抵支，所以很多地方政府通过大量卖地解决收入问题。”范为说，“平均来看，目前地方财政总收入大约是一般预算收入的两倍，也就是说地方收入的一半来源都是土地出让金，这也是造成目前房价上涨过快、资产泡沫的一个重要推手。”

　　“地方政府有很多事情要完成，但又没有足够的资金，因此才会通过税收以外的方式，如土地财政等非税收收入获取资金。要想把政绩做好，在没有足够税权的情况下，可能就会通过其他方式筹资。总的来说，地方事权和财权的不匹配导致地方政府发债的冲动很大。”孙玉栋也表示。

　　为此，“任期内的政绩考核制度不仅仅要盯住GDP，同时也要把对债务的处理和消化情况作为考核的指标。地方政府要形成‘好借好还，再借不难’的良性循环，提升政府信誉。”他说。

　　“地方政府发债是必要的趋势，作为重要的一环，配合我国财政税收体制的改革。”范为说。

　　孙玉栋也认为，“债务本身不是坏事，只要借债收益大于成本就可以，但如果达不到收益大于成本的基本要求，债务就会成为负担，累积下来会引发很多问题。”

显性化阳光化

　　“地方政府发债一定要显性化，同时建立起一套严密的监管体系，包括在什么情况下哪些指标是必须保证的，要对债务规模有控制，不能任由其无限扩张。从欧债危机看，欧盟本身对债务和政府开支等都是有控制指标的，最后出了问题，原因就在于已经突破了这些指标，所以对地方债要建立一套非常严格的预警机制，防止地方政府的借债冲动。”孙玉栋表示。

　　“分税制改革越到基层越困难，而借债冲动则是越到基层越容易增加。从债务资金的筹集、应用、偿还，都应该建立一套非常有效的监控体系。这种监控既有纵向，也有横向。《预算法》中已有规定，上级政府对下级政府有‘对不正确决定的撤销权和监督权’，横向的话，需要发挥人大、审计包括社会监督的功能。”他说。

　　杨丰也表示必须要强化信息披露，地方应该引入债务预算，充分考虑到地方政府的财政收入和偿债风险，量入为出，预算要公开，放在公众监督的视野里，这样，相对来说，风险防范就会显性化了。

　　在实际操作层面，“地方债应该在省级政府试点，然后再逐级推广。”范为表示，“短期内推广到地级的可能性不大，现在中央本身就是在把机构扁平化，保留省县级，而县级发债的可能性更小。在很长的时间内，中央政府都不会冒然把地方政府债的发行权限扩大到地市级，应该还是保留在省级和计划单列市。”

　　“监管方面应该制定量化的指标，建立地方财政的资产负债表。当然各地情况不一，沿海地区发债肯定更有优势，投资者认购意愿高，就可以以更低的利率筹集到更大规模的资金。但这样，就达不到把钱用在最需要的地方的目的，最需要资金的应该是西部地区，但西部财政收入不高，对投资者的吸引力相对较弱。所以，纯粹市场化的选择可能会造成各地差距拉大，主管部门应该进行一定的债务指导，使资金流向更需要的地方。”范为说。

　　对于各地的差异，孙玉栋也表示“对于发债规模，不能管得过死，可以设定一个浮动的区间。”