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能源价格、资源税改吹响冲锋号 [《金融世界》2011年04月号 ]

 

  《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》指出,要深化资源性产品价格和财税体制改革,继续完善成品油价格形成机制,出台资源税改革方案,逐步推进房产税改革,研究开征环境税的方案。

  展望2011年,成品油价格形成新机制有望出台,油价调整周期将会缩短;资源税在新疆试点的基础上有望在全国铺开;房产税改革或在部分城市试点;环境税将纳入议事日程。 

  

油价调整将会更加频繁

  国务院2008年底实施了成品油价格和税费改革。作为落实成品油价格和税费改革的措施之一,国家发展和改革委员会于2009年5月8日公布了《石油价格管理办法(试行)》。

  根据现行管理办法,国内成品油价格以国际市场原油价格为基础,加国内平均加工成本、税金、合理流通费用和适当利润确定。当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。

  中国成品油价格和税费改革实施约两年来,国内成品油价格进行了23次调整,包括8次上调、5次下调,基本理顺了成品油价格。但成品油价格机制运行中也出现了一些问题,如由于调价周期、幅度固定的原因导致国内成品油价格“上调快、下调慢”;现行的定价机制中22个工作日定价周期太长,成品油定价机制既不灵活,又没有贴近市场等。

  此外,按照现行定价机制,在达到调价条件后,由发展改革委制定调价方案,然后层层上报国务院批准,这导致历次成品油调价均滞后于国际油价变动,令国内外油价接轨的目的不能完全实现。有数据显示,每次发展改革委调价均要落后市场价格变动半个月,增加了市场投机空间。此前发展改革委价格司有关负责人表示,针对成品油价格机制运行中出现的一些问题,将在充分听取各方面意见的基础上,进一步完善成品油价格形成机制,以更好地灵活反映市场供求变化。

  预计,2011年一季度成品油价格形成新机制有望出台。根据目前国内成品油市场运行情况,新的成品油价格形成机制将会在如下几个方面实现突破:

  调价周期会缩短,有望改为10天;定价操作方式有所改变,“自动调价”是改革方向;成品油零售限价将由发展改革委根据既定的规则决定,不用再层层上报国务院批准。

  一旦在这些方面实现突破,成品油定价机制将向市场化迈进一大步,国内成品油市场与国际油价接轨程度将大大提升,2011年成品油价格变化将非常频繁。

  

资源税从价计征有望全国铺开

  资源税实质上是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用,适当调节资源级差收入而征收的一种税收。目前,中国资源税的征税范围主要包括石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及盐等,计征方式主要是从量计征。

  业内人士表示,已经有16年历史的从量计征办法广受诟病。从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量,即开采资源多的企业多缴税,从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本,也不能反映资源价格的变动,不利于发挥税收对社会分配的调节作用。

  为此,中国早在2007年就酝酿推行资源税改革,但当时迫于通胀压力未能施行。接着不期而至的金融危机,使得资源税改革再次搁浅。

  2010年5月,中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会提出,在新疆率先进行资源税费改革。

  6月1日,财政部、国家税务总局印发《新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定》,拉开了中国资源税改革的序幕。该通知规定:原油、天然气资源税实行从价计征,税率为5%。以新疆为例,根据以前从量计征资源税率,新疆地区的原油资源税为30元/吨,天然气资源税额为9元/每千立方米,按照2009年产原油2518万吨、国际原油价格5000元/吨计算,资源税由“从量计征”改为“从价计征”后,仅油资源一项可使资源税增加55亿元,随着原油价格的走高和产量的不断增加,预计未来2~3年内,新疆每年石油天然气资源税将达到100亿元左右,而新疆2009年地方财政收入仅为388.8亿元。

  中国人民大学财金学院安体富教授指出,资源税由从量计征到从价计征的改革,实际上提高了税负,间接提高了产品价格,有利于完善资源产品价格形成机制,并帮助资源输出大省在资源开采中获得更多财政收入,有助于增加地方政府对破坏资源的补偿投入,更好地保护环境。

  由于资源税是完全由地方政府享有的税种,该税种有利于资源富集地区的发展。在从量计征时,地方政府得到的税收收入并不多,改为从价计征后,资源富集的中西部地区在资源税方面得到的收益会大幅增加。

  2010年12月闭幕的中央经济工作会议提出,进一步推进资源税改革,这为资源税全面铺开扫除了障碍,目前各资源富集地区资源税改革积极性颇高,预计资源税从价计征2011年将在全国铺开。

  

启动房产税改革试点

  房产税正式开征需要具备两个重要的条件:一是政府确实想征,二是试点征收的技术条件具备。第一个条件主要取决于房地产市场的调控效果。

  2010年4月,号称“史上最严厉”的房地产调控措施出台,但仍没能止住房价上涨的步伐。9月底政府出台了包括提高首套房首付比例、停发第三套及以上住房贷款等举措在内的第二轮楼市调控政策,但调控效果并不显著。

  国家统计局统计数据显示,2010年11月份全国70个大中城市房价同比上涨7.7%,环比上涨0.1%,房价连续第28个月同比上涨,连续第三个月环比上涨。

  房产税征收的技术条件限制主要有以下几点:

  第一,房地产信息系统的完善,必须能够在试点地区范围内确定购房者及家庭的存量房套数;第二,如何评估市场价格,房产税一般以不动产的评估值为计税依据,需要有健全的不动产评估机构、科学的评估标准和高水平的评估手段。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示,当前房产税开征的主要障碍在于中国的税收征管机制与房产税的征收技术环节不能顺利对接,即地税局如何才能把房产税收上来;第三,还在于对居民或家庭征收房产税存在一定的征收技术难题,而且短时间内难以解决。

  2010年5月31日中国政府网发布《国务院批转发展改革委关于2020年深化经济体制改革重点工作意见的通知》指出,要深化财税体制改革,逐步推进房产税改革。

  财政部、国家税务总局有关负责人就房地产市场税收政策调整答记者问时明确表示,对于房产税这项制度改革,拟先在部分城市对部分个人拥有的住房进行试点,恢复征收房产税,积累经验后逐步扩大到全国。

  

环境税将纳入议事日程

  过去几年,环境税已不止一次成为人们讨论的焦点,不过最近关于开征环境税的官方表述明显增加,引发了新一轮期待。2007年,为贯彻落实“十七大”报告提出的实行有利于科学发展的财税制度精神和《国务院节能减排综合性工作方案》提出的“研究开征环境税”的要求,财政部、国家税务总局和环境保护部开始进行环境税研究。

  2010年5月,国务院批转发展改革委的《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》中明确提出,将研究开征环境税的方案。10月底,十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出,开征环境保护税。

  然而,由于环境税是新税种,新税种的开征会涉及社会、经济生活的方方面面,在某个环节征收的税收会扩展到其他环节,开征新税种或政策调整应该非常慎重。另外,推出新税种,还需要走复杂的立法程序。

  从时机上来看,开征一个新税种的最佳时机是经济高速增长,居民和企业的收入、收益水平也保持较快增长,同时通货膨胀率又处于较低水平。

  显然,2011年开征环境税难度非常大,但是环境税纳入议事日程基本上已是板上钉钉的事情。

  专家认为,环境税最有可能的征收方案是“费改税”,即由中国现有的排污费“改进”而来,纳税主体主要为排放污染物的单位,以污染物的实际排放量为计税依据,采用从量计征方式。关于税率,根据OECD国家在制定环境税的经验,环境税开征初期税率保持在较低水平。

  预计中国开征环境税初期,相关税负水平应与排污费基本相当。从理论上讲,环境税应把很多污染环境的行为、产品等纳入课征范围。

  但是,受相关排放监测技术水平等因素的限制,需要采取循序渐进的方式,先从重点污染源和易于征管的课征对象入手,待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。

  因此,预计环境税的征收将会遵循分步“费改税”路径,即:初期先对排放量大且相对稳定、征收也比较容易的污染物如二氧化硫等实行“费改税”,其他污染物排放仍按原规定征收排污费。

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