“十二五”是新中国自1949年以来第三个30年的起点。第一个30年虽然取得了不少成绩，但却走了很大一段弯路，几乎陷入“贫困陷阱”。第二个30年校正了方向，走上了市场化的道路，中国的面貌发生了巨大的变化，但也存在着一些问题。刚刚闭幕的中共17届五中全会审议通过了“十二五”规划建议，揭开了第三个30年的序幕。
　　全会认为，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济增长方式的攻坚时期。为了加快转变经济发展方式，全会提出了未来五年的“五个坚持”，应当说，这些表述和提法是相当正确的，它为未来五年的发展和工作指明了方向。对此，没有什么人会提出质疑。
　　制定发展规划固然重要，因为它能指示前进方向，具有巨大的动员和组织作用。但是，规划终究是写在纸上的东西，关键在于如何落实和实施。
　　
摆正经济增速与转变发展方式的关系
　　把经济结构战略性调整作为主攻方向，带来的第一个问题就是对经济增长速度的安排问题。近几年的政府工作报告提出的当年的经济增长目标是8%，但实施结果，都大大超过，从2000~2008年，年平均增长率为10.2%，今年前三个季度的增长率为10.6%，即使受金融危机冲击的2009年，GDP增长率也达到8.7%。至于各个省市区的经济增长率，又大大高于国家统计局公布的数据。这种单纯追求经济增长速度的做法是传统经济发展方式的核心，也正因为过快的增长速度才造成了经济结构的失衡。因此，要加快转变经济增长方式，调整经济结构，首先就要把过高的增长速度降下来。那么，现在的问题是，过高的速度能降下来吗？多少是合理的区间？如何降到合理的区间？
　　“十二五”期间，出口减速、城市化速度趋缓、房地产需求减速、劳动力增长减速、生产率增速下降、利率水平上升、经济增长潜力下降是不可避免的事实。合理的增长区间肯定不是现在的10%，也不是9%，而是在8%以下，甚至是6%~7%。那么，我们能接受这样的增长率吗？退一步讲，即使中央政府能够接受这样的增长率，地方政府能接受吗？在现在的体制条件下，即使“十二五”期间，政府把增长目标定在7%~7.5%，根据历年的经验，实际的结果还是9%~9.5%，而各个省市区的数字肯定在10%以上。这样一来，发展方式如何转变，经济结构如何调整？
　　
落实规划的三大突破口
　　有人根据全会精神，提出落实“十二五”发展规划的三大突破口。一是改善民生，二是城市化，三是节能减排。不论怎么概括，这三个问题都是“十二五”规划的中心和关键。
　　先看改善民生。在“十二五”规划中，我们认为应该把强国富民改成富民强国。这种次序上的颠倒和改变是正确的。因为，强国和富民没有必然的联系，强国不一定能够富民。此前我们走的是强国的路子，国强而民不富。但是用词上的颠倒容易，观念和做法上的转变却不易。
　　改善民生包括两个方面：一是增加居民收入，二是改善公共服务。全会提出要调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，这是正确的。但这是结果，关键在于办法。
　　以提高居民收入在国民收入中的比重来说，国民收入再分配是政府可以操控的，这也可以从收入和支出两个方面着手。
　　从收入方面来看，国民收入包括居民收入、企业收入和政府收入，提高居民收入比重，就得降低企业收入和政府收入比重。最近，有关官员著文表示，中国宏观税负不高，既有上升的必要，也有提升的空间，这一观点值得讨论。首先，宏观税负有广、狭二义，狭义的宏观税负仅指税收总额或者一般预算收入及其占GDP的比例，而广义的宏观税负是全口径的政府收入及其占比。按照IMF《政府财政统计手册》的标准，则包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿出让收入、社保基金收入五个方面。
　　2009年，预算收入总额68476.9亿元，占GDP的比例为20.42%，并不算高。但是，全口径的宏观税负却并不低。据中国社会科学院财政与贸易经济研究所发布的《中国财政政策报告2009~2010》提供的数据，从1998~2009年，中国全口径的政府收入从1.73万亿元增加到10.8万亿元，占GDP的比重从20.4%提高到32.2%，上升了大约12个百分点。高于韩国2007年30.8%的水平。应当指出的是，这是可以统计上来的数字，政府收入和宏观税负已经占GDP的近1/3。除此之外，大量国有企业的盈利也应构成政府收入，如果加上这一部分，政府收入的比重将达到一半左右。
　　政府收入要增加，就只能减少企业收入。在中央国有企业狂飙突进、大肆扩张、垄断强化的情况下，这可能吗？
　　从支出来看，近几年，政府加大了转移支付的力度，增加了扶贫、救灾等的支出，建立了最低生活保障线制度。这是必要的，也是正确的，“十二五”还需加强。该官员认为，政府集中的税收收入无法满足迅速增长的公共支出需求，因此要逐步提高宏观税负。
　　首先，公共支出的增长中有必要的，也有不必要的。我们在维稳上花了多少钱，有的地方甚至超过了社保费用，其中很多是不必要的。难道给中小学和幼儿园派两个警察就能解决学生的安全问题吗？其次，在现行的公共支出中，行政管理费数量很大，增长很快，因为遭到批评，现在不单独列示。再次，各种各样的形象工程，虽然不一定在公共支出中列支，但很多都构成公共支出。最后，最需要增加的公共支出，如基础教育、社会事业等，往往增加得很慢、很少。不仅如此，这些资金的使用效果也是个问题。政府把这些资金层层下拨，层层截留，到了真正需要的底层，所剩几何？为什么不可以试验一下“两腿走路”，既由政府机构来运用，也让民间机构来实施，让它们相互监督，相互竞争。
　　再看城市化。中国城市化的速度的确不慢，去年的城市化率达到了46.6%，中国城市的市容市貌也发生了根本的变化。但是，中国的城市化是半城市化，据中国发展基金会发布的《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，现有城市化率统计口径包括了1.45亿在城市生活6个月以上，但没有享受到和城市居民等同的，公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事农业的农业户籍人口，这些并没有转变身份的人口约占城镇总人口的一半。于是产生了留守儿童、打工者子弟学校、新婚夫妻两地分居、群租、春运高潮之类的社会问题。
　　不仅如此，我们的城市化发展也是失衡的。从2000~2008年，城市人口以年均2.5%的速度增长，城市建成区的面积以6.7%的速度扩大，而城市的政治生活、社会生活和文化生活仍然保留着某些计划经济时代的色彩。
　　城市化说到底是农民的市民化。一方面要解决进城农民的落地问题，另一方面要解决离乡农民的土地问题。前者主要是进城农民的福利保障问题，包括保障性住房的问题，如果国家把进城农民工的住房问题作为保障性住房需求的一个组成部分，按照进城落户农民工的数量给予各个城市核定土地利用指标，并通过转移支付给予财政补贴，那么，就可以校正这种城乡分割和歧视农民的政策。关于后者，一些地方也正在进行探索，主要办法是城乡统筹、（建设用地）指标交易和土地换社保等。
　　应当肯定，有交易总比没有交易好。尽管这种交易不是真正的市场行为。用财产权利交换身份权利在理论上说不通，在现实中却可以进行，这也可能是渐进改革和逐步转型中难以避免的现象。但现行办法存在着很多弊端，需要进一步改进。
　　以指标交易而论，这也是改革中的一个创新，我们曾经通过外汇额度交易和卷烟指标交易实现了外汇并轨和卷烟生产的合理配置。前者实际上是一种市场交易，后者实际上是一种配额交易，建设用地指标交易则是用配额交易方式完成的市场交易。
　　因为，出卖建设用地指标的是远郊农民，而需要用地指标的实际上是近郊农民。现在买卖双方不见面，不发生交易关系。远郊农民把指标卖给城市政府，政府再把指标卖给开发商，开发商再去郊区卖地。对这种交易，农民既不知道指标的价格，也不能参与价格的议定。进一步发展方向是如何让其公开、透明，逐步走向市场交易。
　　最后，讨论一下减排和低碳。减排和低碳已经成为一股世界潮流，同时也是后发国家弯道超车的一个机遇。在这一问题上，我们一方面要争取国家的利益，另一方面要做好自己的工作。
　　近几年来，我们在这方面做了不少工作，取得了不少成绩。如最近减少和取消了钢铁等产品的出口退税；推行阶梯电价，限制高能耗产业发展；对新能源汽车提供补贴等，都使单位GDP能耗减少，今年3季度6大高能耗工业的增速减缓了3/5。政府的任务不仅要做出规划，而且要执行好政策。这方面的政策既包括一些限制政策，也包括一些鼓励政策。以住房建设而论，据有关资料，住房能耗约占全部能耗的30%左右，我们又处在一个住房建设的高潮中，是节能降耗的一个重要方面。这方面的节能技术和节能材料没有多少困难，只要我们制定出相应的标准规范，并严格实施，禁止高能耗的住房建设，奖励低能耗的住房建设，不仅可以改善我们的住房条件，而且可以推进资源节约型和环境友好型社会建设，提升我们的生活质量。
（第一作者系中国社会科学院经济研究所研究员、教授、博导，第二作者系中国政法大学商学院讲师）