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地方债成因全解 [《金融世界》2011年04月号 ]

  一个时期以来,人们在讨论宏观经济问题时,都把注意力集中到货币金融问题上来:贷款问题、流动性问题、利率问题、汇率问题,讨论得非常热闹。

  宏观经济问题的讨论离不开货币金融,这些问题是现实中非常重要的。但是,忽视了财政问题和财政政策的分析,则是一种偏颇和不足。在中国的现实情况下,财政问题也许更为重要和关键,一些重要的货币金融问题也可以从财政上找到根源。

  

症结

  从理论上说,国家与企业和个人的利益关系是财政体制中最重要和最基本的问题。因为,政府税收来自企业和个人的交纳,是对个人财政权利的限制和删除,而财政支出主要用于增加公共产品的供给,满足全社会的需求。从运作方式来看,财政问题有财政收入问题和财政支出问题。从其涉及的经济行为主体来看,有国家与企业的关系问题、中央和地方的关系问题。在目前的体制下,由于个人的财产权利并未真正确立,产权依然是一个政策变量,而不是一个制度变量,产权保护在很大程度上依旧是喊在嘴上。

  因此,政府的收入可以无限制地增长,政府支出及其结构也必然发生扭曲。不仅如此,在这个基础之上,再加上政府力量的过分强大,集中和占用的资源过多,个人的权利意识比较淡薄,中国的财政关系主要不是政府与个人之间的利益互动,而是中央政府和地方政府之间围绕着财政收支分配的博弈。

  地方政府企业化和经济活动行政化是现有中央和地方财政关系的制度基础,而地区之间的经济竞争和投资竞争构成这一关系的核心要素,增加本地收入和提升官员政绩则是竞争的目标所在。随着经济形势的变化,这种竞争的具体内容和方式也随之改变。

  在80年代和90年代上半期的短缺经济时代,地区间投资和经济竞争的主要方式是建设地方企业,生产短缺产品,一方面满足地方需要,一方面增加地方收入。到了90年代下半期,随着短缺的消除以及对外开放的扩大,地区间竞争转向以引进外资和增加出口为中心,各种各样的经济开发区遍布城乡各地。

  进入本世纪中期以后,经营城市,大搞地方建设成为地方经济竞争的主要内容,随着央企的扩张和中央对金融的控制,地方政府除了参与实体经济和物质资源的争夺以外,争夺金融资源逐渐摆上了议事日程。地方不再热衷于直接建立各种实体产业,而是热衷于建立金融投资公司和融资平台,各地打造不同金融中心的活动也紧锣密鼓。

  从2000~2009年,国家GDP增长了2.37倍,而财政预算收入增长了5.11倍,后者是前者的2.16倍。今年上半年,GDP增长11.1%,预算收入增长27.6%,后者是前者的2.49倍,继续保持了这样的增长态势。财政收入占GDP的比重也从13.5%提高到20.42%。同时,预算外的收入规模也相当巨大,仅土地出让金,2009年就达到1.5万亿元,相当于当年预算收入的21.9%。很多城市的土地出让金收入相当于财政收入的一半左右,地方财政成为名副其实的“土地财政”。尽管中央的转移支付在增加,但是2008年中央财政收入占53.3%,而中央财政支出占21.3%。但是,没有一个地方政府不缺钱的。因此,地方建设和发展的融资问题,就成为财权争夺的焦点。

  

黑洞

  目前,以中央和地方关系为中心的政府财政中,最大的问题既不是预算收入的过快增长,也不是预算外收入的抓小放大和混乱,而是地方政府债务的黑洞。这是值得密切关注的大问题。

  现行《预算法》规定,省、市、区是一级独立财政,却没有自求平衡的必要手段。由于1994年分税制实施以后,财权上收,事权下放,财权和事权不相匹配,虽然预算收入和预算外收入以及中央的转移支付增长很快,均无法满足地方发展经济和创造政绩的需要。从2008年起,开始试行中央代地方发债,当年发债2000亿元,今年准备再发2000亿元,由于规模有限,杯水车薪。于是地方债务就迅速膨胀起来。

  地方债务的规模究竟有多大?谁也说不清楚。最早披露的是2009年5月的一个信息,地方政府融资平台有3800家,其中70%以上是县区级政府的平台公司,负债总额5.26万亿元,比2008年初的1.7万亿元增加了2倍多,其中85%来自银行贷款。

  2009年6月末,银监会透露,全国省、市、区及其以下各级政府设立的融资平台公司8221家,其中县级政府平台公司4907家,银行对这些平台公司授信总额达8.8万亿元,贷款余额超过5.56万亿元。最近央行和银监会又披露,地方债务7.6万亿元。此外,据报纸资料估计,2009年末,地方政府债务达11万亿元,相当于当年地方本级财政收入的3倍,约占GDP的1/3,甚至还有人在内部透露,地方债务总额与GDP相当。总之,信息不明,数字混乱。

  地方平台如何融资?花样很多。先由政府组建一些独资或者控股的投资公司,其资本金有的来自地方财政(如上海),有的来自国家银行的软贷款(如重庆),然后进行普通融资。据有的学者著文概括,融资的主要方式有以下几种:

  一是“银信政”合作方式。即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购承诺函。2008年由“新昆明信托”首创,去年1~5月,发行规模超千亿。

  二是发行“城投债”,又称“准市政债”。是城投类公司配合地方政府发行的企业债或中期票据,融得资金用于城市路网、基础设施和公共服务项目的建设,偿债资金由政府财政负担。这种性质的债1992年在上海首发,2006年合肥效发,得以推广。2009年的前8个月,发行64只,融资845.5亿。

  三是直接贷款。2009年3月央行和银监会发文《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》指出,“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此文一出,地方政府永无止境的资金需求有了满足的机会,长期被关闭和限制的融资渠道得以开放,国有银行也迎来放贷热潮。一方急于放贷,一方急于上项目,一拍即合,交投两旺,热闹非凡。由于一发而不可收拾,国务院于今年6月10日专门发文,要求地方政府和有关部门在年内清查地方融资平台债务,并对融资平台公司进行清理规范。

  

风险

  地方债务的风险在什么地方?很隐蔽。有人认为,我国的政府债务数量不大,中央债务相当于GDP的20%多一点,加上已查明的地方债务,不过GDP的50%,远远低于一般国家的平均水平,更低于债务率超过100%的国家。因而债务风险不大,大可不必忧虑。其实,这只是看到了问题的一面,忽视了它的另一面。

  地方债务不透明。正如前面指出的那样,其规模究竟有多大,是怎么运作的,谁也说不清楚。举债前没有债信评估,没有审批程序,没有偿债安排,没有责任承担,只凭地方长官的一句话或者一个空头承诺,就几亿、几十亿、几百亿地举债和放贷。而且不是少数几个地方存在这样的状况。

  发债主体的资格缺失。作为发债主体的地方融资平台公司,都是地方政府独资或者控股的地方国有企业,很多都是由地方行政首长、财政局长或者相当级别的官员出任董事长或者总经理。它们的资本金或者以财政拨款,或者以土地储备注入,以地价作为融资保障,或者以股权投资。这种官办的平台公司以企业的面目出现于投融资市场,但其行为方式则是行政运作的方式,不仅是金融改革的倒退,更是国有企业改革的扭曲。

  发债融资的投向疑问重重。央行和银监会发文的目的,是为去年4万亿投资解决中央投资项目的地方配套资金问题,但据国家审计署的报告,在2009年扩大内需的项目中,45%的地方配套资金没有到位。

  今年6月的审计报告进一步显示,审计调查的18个省、16个市和36个县的新增债务中,只有8.92%的资金用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金。地方债务融资的实际用途是,有的用于没有任何收益的公益事业项目,有的用于城市道路、供排水等收益很少的项目,有的用于各种形象工程。如,仅有3万居民、2009年县财政总收入不到3亿元的山西蒲县,竟然投资1亿元修建了一个外形看似鸟巢的文化宫,被人们称为“山寨鸟巢”。该项目占地40余亩,建筑面积2万平方米,是一个拥有1195个座位的剧场、4000多座位的多功能报告厅,包括老干部和青少年活动中心、图书馆和阅览室等设施为辅的综合性场馆。其1亿元投资中很大一部分是负债。

  还款安排无保障、无着落。债务清偿的保障和安排有二:一是抵押、二是担保。从地方融资平台的还款安排来看,很多是以土地资产作为抵押贷款的,其债务清偿取决于土地价值的升降和贷款时的土地估值。通常,金融机构都是以土地价值的70%作为抵押进行放贷的,以央行和银监会最新披露的债务7.6万亿元和2009年土地出让金1.5万亿元计算,还本需要5年,加上利息,需要更长的时间。如果土地价格下跌,地方政府的债务负担将会更加沉重。因此,地方政府的理性选择是推动地价不断上涨。这也正是房价快速上涨和居高不下的原因所在。不仅如此,不少土地抵押是一女二嫁。

  从债务担保来看,如果没有土地资产作抵押,通常都会有政府财政担保的安排。这样,还款保障就取决于债务余额与当年可用财力之比。如果所投项目大部分没有收益或者收益很少,或者债务负担较重和地方财力有限,这类担保均无保障。例如,陕西省咸阳市2008年的财政总收入60亿元,总支出85.3亿元,赤字25.3亿元,2009年9月30日被批准计息发行10年期咸城投债17.5亿元,票面年利率7.6%。这样,市政府负债42.8亿元,今后每年的利息负担1.33亿元。

  在投资项目收益有限而本级财政尚不能平衡的情况下发债,这样的债务何时能够清偿?另据审计报告,全国有13个省融资平台的贷款余额超过该省财政总收入,有的高出2倍以上,有7个省、10个市和14个县,债务余额与当年可用财力之比超过100%,最高的达364.77%。还款的保障何在?

  财政风险向金融风险的转移。从以上讨论可以看出,地方政府的债务风险是相当大的。由于地方融资平台85%的债务来自银行贷款,一旦地方政府债务无法清偿,财政风险就变成金融风险,地方政府也就将风险转嫁到中央政府身上。

  曾记否,为了推进银行改革,我们曾剥离了1.4万亿元银行不良资产,并组建了四家资产管理公司进行处理,然后通过大量注资,完成了四大国有商业银行的股份制改造、上市。用不了多久,国有商业银行又将面临着第二次剥离不良资产的情形。

  地方实际的货币发放权和货币发行的倒逼机制。在我国,由央行代行的货币发行权是属于中央政府的,地方政府是没有货币发放权的。但是,既然地方政府可以不顾自己的清偿能力,大举向国有银行借债,地方的财政风险即可转化为全国的金融风险。

  为了化解风险,有三条路可选:一是由中央财政兜底还债。这看来不大可能,因为按现有资料,今年的全部财政收入与地方债务余额相当,中央财政也还不起。二是国有资产变现偿债。现有中央国有企业资产几十万亿元,有这个能力,但在现行体制下,政府不大可能这样做。三是货币的财政发行。这等于通货膨胀和货币贬值,让全体公民承担地方债务。这是最有可能采取的办法。但是,这样做的结果是,货币虽然是央行发出来的,但却不是中央政府主动和自愿发行的,是地方债务倒逼出来的。在这种情况下,地方也就实际上拥有了货币发放权。地方的政绩竞争、经济竞争、债务竞争也就转化为实际货币发放权的竞争。

  从以上的讨论可以看出,尽管30多年的改革取得了很大的成绩,但是传统计划经济的核心部分并没有突破。所谓计划经济,实际上就是官员支配和管理的经济,在地方政府企业化和经济运作行政化的情况之下,没有计划的计划经济就是必然的选择。在这种情况下,经济运行也不可能走出收放循环的老路。央行和银监会2009年3月的《指导意见》和国务院2010年6月的文件,7月2日银监会叫停银信合作的紧急电话通知,这是最新的例证。

  

破解

  中国经济运行和发展的矛盾在很大程度上都集中到以中央和地方的利益关系为中心的财政体制上来。因此,要解决中国的问题恐怕也要从这个地方入手,逐步理顺财政关系和财政体制,才能建立起以政府与个人利益关系为中心的公共财政体制。不改变各级官员支配和主导经济的状况,中国经济的困难和风险也许会越来越大。

  当然,我们也不可能一下子走到这一步。就以地方债务而论,既然省、市、区是一级独立财政,不仅财权和事权要匹配,而且要给其独立的发债权。中央代地方发债仍然是计划经济的思维,只能使问题更加扭曲,而让地方独立发债,就要建立一套有效的债务机制和操作程序,包括制定政府会计准则,实施发债前的资信评估,政府有关方面的权限安排,信息披露机制,发行和流通的程序设计,抵押和担保安排,相关人员的责任,债务清偿和破产程序等。没有一套可以操作和实施的机制和程序,一切都无从谈起。

  在目前的情况下,政府举债要经过评估,评估机构要负连带责任;要限制和禁止政府和政府融资平台以土地抵押借债,而逐步放开个人土地使用权抵押;在担保安排上,不仅地方财政要负无限责任,有关官员也要负有限责任。也就是说,地方党政四套班子的决策人要以自己的全部财产作为抵押,一旦无法还款,没收个人财产抵债,同时要真正问责。这是建立债信的过渡措施。

第一作者系中国社会科学院经济研究所研究员、教授、博导

第二作者系中国政法大学商学院讲师

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