贾康／文
近年来，地方融资平台迅速发展，已经被社会各界所关注。
银监会在2010年第二次经济金融形式分析报告会议上指出，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。
实质上，地方融资平台问题的凸显，反映了中央与地方的特殊关系。
原因在于，地方政府以30%的财政收入，承担着70%的公共事务；而地方政府的收入中，除了中央转移支付支持外，就是“土地财政”，不足的部分只能以发行债券为融资手段，这就是地方融资平台问题凸显的缘由之一。
不及60%“警戒线”
国家监管部门对外公布的地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元；美国一个教授估计我国地方债总规模已经到了11万亿元，这个数字可能有些夸张。在我的测算中，我国地方的隐性债务去年底应该在8万亿元到10万亿元之间，从总量上看是个大问题。
因为，如果按今年全国8万亿元财政收入进行估算，地方从中央的转移支付中仅能分到3万多亿元。换句话说，地方将近3年的财政收入，才能抵得上现在负债规模的本金，从这个角度看问题确实很严重。
但如果我们将这个问题同国际上通行的规则比较，不难发现对于地方债的担忧，有些过头。原因在于，国际上判断负债规模，是拿公共部门债务余额和GDP进行对比。
因此，我们有必要作一些具体分析：一方面，我国直接显示在账面上的国债和公开发行的地方债（这两年每年2000亿元）只占GDP的20%左右；如果地方债按8万亿元计算，仅占GDP的25%左右，两项合计占GDP的45%。
另一方面，政策性金融机构发行的金融债券，从性质来讲属于准国债，依据高盛的估算约占中国GDP的6%。上述各项加在一起约占GDP的50%，这就是中国公共部门债务余额的总规模。这样一个状态，尚不足以说明当前已有系统性风险的威胁。
欧盟划定的控制线是60%。尽管在欧债危机中，欧盟的部分国家债务超越了这条控制线。据最新的数字显示，欧盟国家公共部门的平均负债率已达到88%左右。但只有希腊，在达到125%时才出现了危机，那是不是可以认为125%是一个界限呢？当然不能这么下结论。因为欧盟各国差别很大。意大利就历来不认可欧盟的控制线，该国的债务比例一直维持在100%左右。
此外，作为我们近邻的日本，目前的债务余额占GDP比例已达200%，这个情况就更复杂了。
众所周知，美国长期以来拥有世界货币霸权，根本不在乎欧盟60%的控制线。美国现在的债务率也高达100%左右。但解决问题的逻辑与希腊完全不同。希腊主权债务危机逼着自身要增税，压缩行政开支，要推进私有化，甩包袱让民间资本去解决问题。
而美国恰恰相反，他们利用自己的世界货币霸权地位，把美元注入到花旗、两房，也包括后来重组通用汽车公司，帮助它们渡过难关。注入资金后国家持有问题公司的股权，危机过后再卖出去，还会卖个好价钱。
因此，从这个角度来讲，各国情况不能一概而论。中国的风险度，明显在欧盟控制线之下。但要注意提高警惕和提高资金的使用绩效，防患于未然，不能盲目地扩大负债率。
现在，随着我国对地方融资平台加强管理，至今还未发现哪个地方政府负债存在巨大风险。有一家中等规模的商业银行，按照证监会、银监会的要求，把其2000多亿元地方融资平台的投资贷款项目整理后，进行了分类研究。其中风险最大的一类是公益类，即本身不产生现金流的项目。但这只占该行信贷总量的1/10，而且这部分信贷的一半发生在上海、北京两地。上海、北京两地政府有比较大的回旋余地，一旦公益项目现金流吃紧，会从别的地方抽调资金予以补充，尚不会出现大的问题。
现在的风险临界点，虽然不好精确判断，但是我们可以说：从总量上讲，我们是在安全区；从结构上讲，现在还没有看到非常突出的结构问题会引发局部危机。如果一旦发现哪个地方出现问题，可能要采取一种救火的方式把它平息下来，社会代价较大。所以这是需要努力避免的。客观讲，一旦有局部问题要做出处理，我国政府绝对有这个力量。
出路在哪里？
地方政府负债与我国财税体制有关。据测算，中央政府控制了70%以上的总预算收入（相当于GDP的15%以上），但本级支出则仅相当于GDP的4%~5%。地方政府需以30%的财政收入加上中央转移支付，承担70%的公共事务支出责任。除了依赖土地，那就只有向银行融资了。
我国市场内生增长动力不足，导致税源不足。有资料显示，在A股市场全部1700多家上市公司中，992家国企的平均税负仅为10%，但上市民企的平均税负则高达24%。由于民营经济税负较高，并落在政策扶持范围之外，这样如何会有发展空间呢？
另外，应成为地方收入支柱来源之一的房地产税，即不动产保有环节的税收，在我国目前是基本缺失的。这些都在很大程度上影响了地方政府财税收入，制约了地方政府债务清偿能力。财税收入来源很不稳定，导致地方政府债务问题隐患重重。修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限，是一种可行的思路。地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险，应当制定“财政收支划分法”、“财政转移支付法”和“公债法”。在“公债法”中分设“地方政府债务”专章，规定发行地方债券的程序、条件、资金用途、信息公开等事项。
我国财税体制改革并非一蹴而就，但地方政府融资则急需得到合理规制，针对目前已有的融资渠道，制定相应管理规范刻不容缓。地方政府只有拥有了稳定的财税收入来源，以及规范的“阳光融资”举债权，才能够从根本上缓解地方政府的债务危机，隐性债的风险才会随之降低。
作者系财政部财政科学研究所所长
